VIII SA/Wa 555/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Wojewoda M. (dalej: organ odwoławczy, Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Starosty R. (dalej: organ I instancji, Starosta) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W związku z niewykonaniem przez T. W. (dalej: strona, skarżąca, inwestor, zobowiązana) obowiązku wynikającego z dokonanego w dniu 2 lutego 2018 r. zgłoszenia budowy hali namiotowej na okres 180 dni na działce nr [...], położonej w miejscowości N., gmina Z., której okres istnienia minął z dniem 26 października 2018 r. - Starosta przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Upomnieniem z 15 kwietnia 2019 r. Starosta wezwał inwestora do dobrowolnego wykonania obowiązku pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec jego niewykonania wszczął następnie postępowanie egzekucyjne, wystawiając i kierując do egzekucji w trybie administracyjnym tytuł wykonawczy nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Postanowieniem z[...] września 2019 r. Znak: [...] Starosta nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 60 dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z 21 listopada 2019 r. zobowiązana zawiadomiła Starostę o wykonaniu obowiązku i dokonaniu rozbiórki przedmiotowej hali namiotowej. W związku z tym 12 grudnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalił, że tymczasowa hala namiotowa nie została rozebrana w całości. Z hali zdjęto plandekę, zdemontowano konstrukcję więźby dachowej, naciągów i lin, jednak pozostawiono słupy konstrukcyjne i wrota. Pozostawione słupy oraz konstrukcyjnie zamontowana brama, zgodnie z rysunkami stanowiącymi załączniki do zgłoszenia, stanowiły elementy konstrukcyjne zgłoszonej hali i podlegały również rozbiórce. Pismami z 3 lutego 2020 r. zobowiązana wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, które z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia zostały przez Starostę pozostawione bez rozpoznania postanowieniami z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] i nr [...]. Z kolei pismem z 10 lutego 2020 r. zobowiązana wniosła o umorzenie grzywny w celu przymuszenia nałożonej przez organ egzekucyjny postanowieniem z [...] września 2019 r. Postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 17 § 1 w związku z art. 125 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 t.j. ze zm., dalej: u.p.e.a.), Starosta odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia uznając, że nałożony na zobowiązaną obowiązek nie został w całości wykonany. W zażaleniu na to postanowienie strona domagała się jego uchylenia, zarzucając naruszenie: 1) art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie powoduje umorzenia grzywny w celu przymuszenia; 2) błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że obiekt znajdujący się na terenie nieruchomości jest obiektem budowlanym - pozostałością po hali namiotowej, której rozbiórkę nakazał Starosta w tytule wykonawczym nr [...], podczas gdy w rzeczywistości obiekt ten nie stanowi pozostałości po rozebranej hali namiotowej i nie jest obiektem budowlanym i w konsekwencji nie podlega kognicji Starosty; 3) art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 oraz art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 86 ze zm., dalej: p.b.) poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany nie musi być trwale związany z gruntem, podczas gdy z rzeczonych przepisów wprost wynika, że obiekt budowlany musi być trwale związany z gruntem; 4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przejawiające się tym, że: a. Starosta pismem z 19 listopada 2019 r. najpierw poinformował skarżącą, że obiekt na kółkach nie jest obiektem budowlanym, a następnie, wbrew wcześniejszemu pismu oraz bez podstawy prawnej, przypisał sobie kognicję w sprawie rozbiórki obiektu niebędącego obiektem budowlanym, a tym samym niepodlegającym pod administrację organów architektoniczno-budowlanych; b. Starosta zastosował niedopuszczalny środek egzekucyjny, polegający na nałożeniu na osobę fizyczną grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, gdy zgodnie z art. 121 u.p.e.a. nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty. Zdaniem Wojewody przeprowadzone przez organ I instancji kontrole z 2 lipca 2019 r. oraz 12 grudnia 2019 r. bezsprzecznie wykazały, że będący jej przedmiotem obiekt nie został rozebrany w całości. Wynika z nich bowiem, że z hali namiotowej zdjęto plandekę, zdemontowano konstrukcję więźby dachowej, naciągów i lin, pozostawiono natomiast słupy konstrukcyjne i wrota. W związku z powyższym brak było podstaw do uznania, że obowiązek został wykonany w całości. Jako bezzasadny Wojewoda ocenił zarzut strony, że Starosta zastosował niedopuszczalny środek egzekucyjny wskazując, że grzywna została nałożona na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., a nie art. 121 § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że skarżąca miała wystarczająco długi okres do wykonania ciążącego na niej obowiązku, z czego nie wywiązała się. W związku z tym, że pozostawione słupy oraz konstrukcyjnie zamontowana brama stanowiły elementy konstrukcyjne zgłoszonego obiektu, Starosta nie mógł uznać, że tymczasowa hala namiotowa została rozebrana i prawidłowo przyjął, że nie zaistniały ustawowe przesłanki do umorzenia nałożonej grzywny. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny ma zakaz badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku podejmowałby się bowiem rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem Wojewody, strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia, czy hala namiotowa została rzeczywiście rozebrana, jaki charakter mają pozostawione na posesji słupy oraz zaniechanie odniesienia się do załączonej do zażalenia informacji Starosty, że obiekt na kółkach nie jest obiektem budowlanym; - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. wobec nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów zażalenia, a mianowicie zarzutu prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy, poprzez poinformowanie skarżącej przez Starostę, że obiekt na kółkach nie jest obiektem budowlanym, a następnie wbrew wcześniejszemu pismu bezpodstawne przypisanie sobie przez organ kognicji w sprawie rozbiórki obiektu niebędącego obiektem budowlanym; - błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że obiekt znajdujący się na terenie nieruchomości jest obiektem budowlanym - pozostałością po hali namiotowej, której rozbiórkę nakazał Starosta w tytule wykonawczym nr [...] podczas gdy w rzeczywistości rzeczony obiekt nie stanowi pozostałości po rozebranej hali namiotowej i nie jest obiektem budowlanym, a w konsekwencji nie podlega kognicji Starosty; - art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 oraz art. 3 pkt 3 p.b. poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany nie musi być trwale związany z gruntem, podczas gdy z rzeczonych przepisów wprost wynika, że obiekt budowlany musi być trwale związany z gruntem; - art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie powoduje umorzenia grzywny w celu przymuszenia; - art. 121 § 5 u.p.e.a poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy grzywny w celu przymuszenia nałożonej w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, zaś hala namiotowa nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 2 u.p.b. Mając to na uwadze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenia kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona zgodnie z powyżej wskazanymi wytycznymi kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Wobec wniosku strony z [...] lutego 2020 r. o umorzenie grzywny nałożonej przez organ egzekucyjny postanowieniem z[...] września 2019 r., Starosta, a następnie Wojewoda, miał za zadanie ocenić, czy w sprawie zaszły wymienione w art. 125 § 1 u.p.e.a. przesłanki do umorzenia grzywny, tj. czy doszło do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a jednocześnie grzywna nie została uiszczona lub ściągnięta. Brak któregoś z tych elementów powoduje, że wniosek złożony na podstawie art. 125 § 2 u.p.e.a. nie może zostać uwzględniony (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3223/18, publ. cbosa). Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie, aby zaskarżonemu postanowieniu o nałożeniu grzywny nie można było postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania powinno ono odpowiadać przytoczonym wymogom procesowym wskazanym w art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a., tj.: 1. decyzja o nałożeniu obowiązku powinna być ostateczna; 2. obowiązek nie powinien być wykonany pomimo upływu terminu wynikającego z decyzji; 3. zobowiązany został upomniany o konieczności wykonania obowiązku; 4. organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne i wystawił tytuł wykonawczy; 5. w treści postanowienia o nałożeniu grzywny zawarto elementy wynikające z art. 122 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., II SA/Sz 953/16, publ. cbosa). Jednocześnie zgodzić się należy z Wojewodą co do tego, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określonym w art. 29 § 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu, rozstrzygając sprawę niniejszą Wojewoda, a wcześniej organ I instancji pominął jednak kwestię podstawową, wynikającą z art. 125 § 1 u.p.e.a., warunkującą możliwość rozpoznania ww. wniosku. Postępowanie w sprawie umorzenia grzywny można bowiem prowadzić jedynie w stosunku do grzywien nałożonych, co należy rozumieć w ten sposób, że organy egzekucyjne nie mogą rozstrzygać o losach obowiązku, którego nałożenie nie zostało jeszcze ostatecznie przesądzone. W sytuacji, gdy zobowiązany wnosi o umorzenie grzywny, która nie została ostatecznie nałożona, organ egzekucyjny powinien powstrzymać się z rozpoznaniem tego wniosku do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Rozpoznanie wniosku o umorzenie grzywny przed ostatecznym "nałożeniem" grzywny należy uznać za przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., II OSK 665/17, publ. LEX nr 2639302, wyrok WSA w Łodzi z 28 lutego 2020 r., II SA/Łd 828/19, publ. cbosa). Sytuacja taka miała zaś miejsce w sprawie niniejszej. Sąd dostrzegł, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. został wystawiony wobec skarżącej tytuł wykonawczy nr [...], zaś postanowieniem z [...] września 2019 r. Starosta nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych brak jest jednak informacji, czy wskazany wyżej tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny są ostateczne, a zatem czy grzywna jest "nałożona". Ostateczność tych rozstrzygnięć budzi poważne wątpliwości Sądu wobec wniesienia przez skarżącą zarzutów zarówno od tytułu wykonawczego, jak i postanowienia o nałożeniu grzywny, które postanowieniami Starosty z [...] kwietnia 2020 r., odpowiednio nr [...] oraz [...], zostały wprawdzie pozostawione bez rozpoznania jako wniesione po upływie przewidzianego prawem terminu, jednak z akt nie wynika, aby były one ostateczne. Dodatkowo w tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 2020 r., postanowieniem nr [...] Starosta odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, rozpoznanie wniosku skarżącej o umorzenie grzywny nastąpiło z naruszeniem art. 125 § 1 u.p.e.a., a rozważania na temat jego zasadności były przedwczesne. Z akt nie wynika bowiem, by postanowienie o nałożeniu grzywny było ostateczne. Nie mniej istotny od wskazanego wyżej uchybienia pozostaje fakt, że w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy nie sposób rzetelnie zweryfikować prawidłowości przyjęcia przez organy obu instancji, że znajdujące się na działce nr [...] w miejscowości N.elementy (słupy konstrukcyjne i wrota) stanowią pozostałość po hali namiotowej, której budowy skarżąca dokonała na podstawie zgłoszenia z 2 lutego 2018 r. Sąd zauważa, że z załączonej do protokołu oględzin z 12 grudnia 2019 r. dokumentacji zdjęciowej nie wynika, aby na nieruchomości znajdowały się jakiekolwiek wrota. Z kolei z oświadczenia skarżącej złożonego podczas oględzin wynika, że słupy, które widziały osoby kontrolujące nie są elementem konstrukcji hali namiotowej, a służą do podpierania materiałów. Ponadto według skarżącej brama stoi na placu i oczekuje na sprzedaż, co świadczyć może o tym, że – wbrew twierdzeniom organu I instancji - została zdemontowana. Do tych twierdzeń ani Starosta, ani Wojewoda nie ustosunkowali się w całym toku postępowania. Jest to o tyle istotne, że w opisie konstrukcyjnym hali namiotowej dołączonym do zgłoszenia z 2 lutego 2018 r. brak jest mowy o słupach konstrukcyjnych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika też, o jakim obiekcie na kółkach mowa jest w piśmie Starosty z 19 listopada 2019 r. i czy znajdujące się na nieruchomości podczas kontroli elementy nie są pozostałością lub częścią tego właśnie obiektu. W ocenie Sądu prowadzone przez organ postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób jednoznaczny i weryfikowalny. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku prawidłowego zgromadzenia i opisania materiału dowodowego, czym uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego postępowania administracyjnego, bezzasadnie akceptując wyniki działania Starosty. Tym samym organ odwoławczy uchybił również przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe uchybienia normom proceduralnym mogą mieć, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania w wysokości 580 zł (wpis oraz koszty zastępstwa procesowego) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosują się do uwag zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. W szczególności w sposób poddający się kontroli Sądu ustalą, czy tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny są ostateczne. Następnie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. ustalą, czy ujawnione w toku kontroli słupy konstrukcyjne i wrota stanowią pozostałość po hali namiotowej, której budowy skarżąca dokonała na podstawie zgłoszenia z 2 lutego 2018 r., czy też stanowią elementy innej budowli, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.