I OSK 1412/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr.) del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I SA 2919//03 w sprawie ze skargi Gminy Poznań na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. wydaną na wniosek K. S. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia [...] czerwca 1965 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Organ stwierdził, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 oraz art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie artykułów 1, 10, 21 i 33 wymienionego dekretu a wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tego dekretu ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był zwrócić się do właściciela wywłaszczanej nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie. Organ stwierdzający nieważność ustalił, że wezwanie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie zostało skierowane do ówczesnego właściciela przedmiotowych parceli T. S. (ojca K. S.), lecz tylko do L. W., właściciela innej nieruchomości. Brak wystąpienia z ofertą zakupu stanowi – zdaniem organu – rażące naruszenie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu. Orzekając o wywłaszczeniu bez wcześniejszego wezwania właściciela organ naruszył więc rażąco art. 17 i 18 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., wobec czego przedmiotowe orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ stwierdził następnie, iż wywłaszczona nieruchomość należała do kategorii wskazanej w art. 30 ust. 1 omawianego dekretu, to jest stanowiła jedyną działkę wywłaszczonego przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie więc ze wskazanym przepisem organ wywłaszczający miał obowiązek zaoferować właścicielowi tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną położoną, o ile możliwe, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Również ten przepis został naruszony w postępowaniu wywłaszczeniowym, gdyż T. S. nie zaoferowano działki zamiennej. Wreszcie naruszeniem prawa było nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej do szeregu pism właściciela zawierających jego sprzeciw wobec wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego a następnie żądanie przyznania nieruchomości zamiennej. W wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta Poznania o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] października 2003 r., utrzymał w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Na decyzję z dnia [...] października 2003 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta Poznań. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przerzucenie ciężaru dowodu istotnych faktów z organu na skarżącą stronę. W skardze podniesiono gołosłowność i bezpodstawność ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość odpowiadała warunkom z art. 30 ust. 1 dekretu, skoro składała się ona z dwóch oddzielnych działek, dla których były założone odrębne księgi wieczyste, a nadto brak jest dowodu stwierdzającego, iż były to działki budowlane. Skarżący zarzucił następnie, iż organ stwierdzający nieważność pominął to, że część działki T. S. oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2 została wywłaszczona już decyzją z dnia [...] września 1954 r. i w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji organ wywłaszczeniowy ustosunkował się do jego sprzeciwu i wniosków. Niewyjaśnienie wzajemnej relacji pomiędzy postępowaniami zakończonymi decyzjami z dnia [...] września 1954 r. i z dnia [...] czerwca 1965 r. stanowi nadto – zdaniem skarżącego – naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. uchylił zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. Sąd stwierdził, że organ orzekający w sprawie naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Z zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. wynika, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu została upoważniona do dokonania zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości do odstąpienia tych nieruchomości, zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 września 1949 r. (MP Nr 89, poz. 1084 ze zm.), wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z powyższym przepisem, w przypadku gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego można dokonać wezwania zbiorowego wszystkich właścicieli tych nieruchomości do ich odstąpienia, przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości. Obowiązkiem organu orzekającego było zatem wyjaśnienie czy wezwanie takie zostało w powyższym trybie dokonane. Brak było więc podstaw do stwierdzenia, że niedołączenie do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, bowiem wobec upoważnienia do zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przepis ten nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, iż organ nie wziął pod uwagę, że wniosek Dyrekcji Budowu Osiedli Robotniczych z dnia [...] stycznia 1954 r., stanowił jedynie uzupełnienie wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r., który dotyczył wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego m.in. części nieruchomości o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania w Poznaniu, Poznań-[...], t. [...], wkl. [...], stanowiącej część działki nr [...], a także części nieruchomości o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania w Poznaniu, Poznań-[...], t. [...], wkl. [...], stanowiącej część działki nr [...]. Jak wynika z wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r. dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego pozostałej części działek nr [...] i [...] wszystkie załączniki odnoszące się do wywłaszczenia tej nieruchomości zostały już dołączone do wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem zakończyło się decyzją z dnia [...] września 1954 r. nr [...]. Zdaniem Sądu niezbędne jest wyjaśnienie czy zachowały się akta poprzedzające wydanie tej decyzji oraz ewentualne dołączenie ich, jako dowodu, do akt niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieuzasadnione uznał przyjęcie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła jedyną działkę właściciela i że miała ona charakter budowlany. Jak wynika z akt sprawy T. S. posiadał dwie nieruchomości zapisane w oddzielnych księgach wieczystych. Był on właścicielem nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania w Poznaniu, Poznań-[...], t. [...], wkl. [...], działka nr [...] i nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania w Poznaniu, Poznań-[...], t. [...], wkl. [...], działka nr [...]. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających przeznaczenie powyższych nieruchomości pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego. Zasadnie natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał na uchybienie w decyzji wywłaszczeniowej, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r. przyjęcia lub odrzucenia sprzeciwów T. S. zawartych w pismach z dnia [...] października 1964 r. i z dnia [...] listopada 1964 r. Nie wiadomo jednak, z jakich powodów uchybienie powyższe uznane zostało przez organ jako rażąco naruszające prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konkluzji WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sprawa powinna być ponownie rozpoznana z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną K. S. reprezentowana przez adw. A. Z. Zarzuciła mu: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: – art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w niniejszej sprawie niedołączenie do wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wezwania T. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości będącej jego własnością, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo iż przepis ten jednoznacznie nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zaproponowania, przed wszczęciem postępowania, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, z jednoczesnym ustaleniem warunków jej zapłaty, – art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła jedynej działki wywłaszczonego, w rozumieniu tego przepisu, jak również, że nie była przeznaczona na cele budowlane, – art. 30 ust. 3 w zw. z art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez błędna jego wykładnię, polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż doszło od ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, – § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów poprzez błędną jego wykładnię, co z kolei skutkowało niewłaściwym jego zastosowaniem, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w niniejszej sprawie ten sam wykonawca narodowych planów gospodarczych – Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu – miał dokonać wywłaszczenia szeregu nieruchomości, należących do różnych właścicieli, podczas gdy z akt sprawy wynika, że wywłaszczeniu podlegały jedynie dwie nieruchomości należące do T. S. i L. W., a tym samym tryb wezwania zbiorowego nie mógł na podstawie powołanego przepisu mieć miejsca i zastosowania, 2) rażące naruszenie prawa procesowego, w szczególności: – art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieprzeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu z akt sprawy poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej w celu wyjaśnienia czy Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu dokonała zbiorowego wezwania w trybie § 4 ust. 5 zarządzenia z dnia 17 listopada 1949 r., która to okoliczność była niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które zachodziły w niniejszej sprawie. Wskazując powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania albo oddalenie skargi Gminy Poznań oraz zasądzenie od tej Gminy na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych skarżąca widzi w rzekomym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niedołączenie do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wezwania T. S. do dobrowolnego odstąpienia jego nieruchomości nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wymieniony przepis nie stanowi jednak o załączeniu do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego takiego wezwania, lecz nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, obowiązek wezwania właściciela nieruchomości niezbędnej do realizacji planu do dobrowolnego odstąpienia tej nieruchomości za cenę określoną przez wykonawcę zgodnie z art. 28 dekretu. Nadto – wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny wcale nie ustalił, iż do takiego wezwania nie doszło i że nie stanowiło to naruszenia prawa. Sąd stwierdził natomiast, iż kwestia ta nie została należycie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności. Zauważył też, iż zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1965 r. było poprzedzone wcześniej wszczętym postępowaniem o wywłaszczenie innych części działek nr [...] i [...], mogącym mieć związek z rozpoznawaną sprawą. Krótki okres kilku tygodni, jaki upłynął pomiędzy wszczęciem pierwszego i drugiego postępowania, może wskazywać, iż istotne dla ustalenia przebiegu postępowania wywłaszczeniowego dokumenty mogą znajdować się w aktach sprawy wszczętej w dniu [...] stycznia 1954 r. Wynika stąd konieczność ustalenia, czy zachowały się akta tej wcześniejszej sprawy i dopuszczenia z nich dowodu dla wyjaśnienia – między innymi – czy został wykonany obowiązek z art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy w sprawie nie miał zastosowania szczególny tryb zbiorowego wyzwania właścicieli kilku nieruchomości do ich odstąpienia, przewidzianych przepisem § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. (MP Nr 89, poz. 1084 ze zm.). Stwierdzenie, iż są to istotne dla wyniku sprawy okoliczności stanu faktycznego, dotychczas niewyjaśnione, jest w pełni uzasadnione. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty w postaci wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu z dnia [...] października 1953 r. o zezwolenie na nabycie szeregu nieruchomości niezbędnych dla realizacji Narodowego Planu Gospodarczego, z którego wynika, że wezwanie do ich dobrowolnego odstąpienia będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych, a także pismo z dnia [...] października 1953 r. stwierdzające, iż Centralny Zarząd Budowy Miast i Osiedli "ZOR" otrzymał zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Dokumenty te uprawdopodobniły więc dokonanie wezwań do zbycia nieruchomości w szczególnym trybie wprowadzonym wymienionym wyżej zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 września 1949 r. Przyjęcie w tej sytuacji przez organ stwierdzający nieważność decyzji wywłaszczeniowej, iż wywłaszczenie nie było poprzedzone wezwaniem z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., było przedwczesne i nastąpiło bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazując na ten fakt Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył wymienionego przepisu. Kolejny zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. – skarżąca uzasadniła przyjęciem przez WSA, iż T. S. nie był właścicielem tylko jednej działki przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego. Uzasadniając ten zarzut stwierdziła, iż wprawdzie działki nr [...] i [...] miały oddzielne księgi wieczyste, lecz faktycznie stanowiły jedną nieruchomość. "Łączyły je wspólne przynależności użytkowe, wspólne węzły zgrupowane w jednym miejscu i w jednym pionie urządzeń sanitarnych, wodociągowych i kanalizacyjnych obejmujących całą nieruchomość, przyłączonych do jednego zespołu przewodów oraz zbiegających się w jednym miejscu elementów konstrukcyjnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż zaskarżona decyzja w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego właściciela dwóch odrębnych nieruchomości, stanowiących przedmiot dwóch różnych ksiąg wieczystych, uznaje za właściciela jednej tylko działki budowlanej w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu. Należy też wskazać, iż za takim stwierdzeniem nie może przemawiać identyczny sposób ich zagospodarowania, wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 3 w zw. z art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez niesłuszne przyjęciu, iż doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie dokonał takiego ustalenia, gdyż w ogóle nie zajmował się odszkodowaniem za wywłaszczony grunt i wobec tego nie naruszył wymienionego przepisu. Skarga kasacyjna nie wykazała też żadnego naruszenia przepisu § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. (MP Nr 89, poz. 1084 ze zm.) przez jego wykładnię, gdyż nie podjęła nawet próby dokonania wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie. Nie jest również uzasadniony zarzut obrazy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) dalej P.p.s.a., "polegający na nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentu z akt sprawy poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej". Sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych zebranych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności łącznie ze zgromadzonymi w nich dowodami wskazującymi na przebieg postępowania wywłaszczeniowego. Poszukiwanie innych dokumentów w celu dodatkowego prowadzenia postępowania dowodowego naruszałoby przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., gdyż rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności wydanej decyzji administracyjnej z prawem, a nie wyjaśnianie i ustalanie stanu faktycznego sprawy, należące do obowiązków organów prowadzących postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie więc stwierdził niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak uzasadnienia czy stwierdzone uchybienia w postępowaniu wywłaszczeniowym były na tyle rażące, że skutkowały nieważnością postępowania. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie wykazała istnienia uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.