I OSK 2467/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 654/18 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 30 listopada 2017 r. nr GK-II.7221.149.2017 w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., II SA/Rz 654/18, oddalił skargę Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 30 listopada 2017 r. nr GK-II.7221.149.2017 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Mieleckiego z 23 marca 2017 r. nr G.K.7430-1-49/2006 w przedmiocie odmowy dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków m. M. w obrębie [...] W. pola powierzchni działki nr [...] oraz jej granicy z działką nr [...] stanowiącą w terenie drogę. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia wg norm prawem przepisanych, które nie zostało uiszczone ani w całości, ani w części oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji gdy organ administracyjny nie przeprowadził z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem wyjaśnienia rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej skutkującej zmianą w ewidencji gruntów powierzchni nieruchomości należącej do skarżącego i ustalenia czy doszło do zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i nr [...] w wyniku modernizacji, a jedynie oparł się na kwestionowanej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej zalegającej w aktach, w tym na operacie pomiarowym dokumentacji z analizy przebiegu granicy z 28 czerwca 2012 r. ([...]) sporządzonym przez geodetę J. K., który to geodeta uprzednio na zlecenie i koszt władającego nieruchomością nr [...] sporządził protokół wznowienia przebiegu granic nieruchomości ([...]), co może budzić wątpliwość w zakresie działania organu administracyjnego zgodnie z zasadą działania organu w sposób bezstronny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ administracyjny w ramach podejmowanych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, powinien na podstawie art. 7 k.p.a. z urzędu dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu geodezji na okoliczność ustalenia czy doszło do zmiany przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, z jakiego powodu doszło do zmiany w ewidencji gruntów powierzchni działki nr [...], która należy do skarżącego. Skarżący od początku trwania postępowania konsekwentnie kwestionował dokumentację geodezyjną wskazując, że nie odzwierciedla ona rzeczywistego stanu prawnego w/w nieruchomości. W szczególności podnosił, że dokumentacja nie uwzględnia wszystkich znaków granicznych pomiędzy wskazanymi nieruchomościami, a wiedzę tę z kolei posiadał z lat poprzednich oraz z nieoficjalnych informacji przekazywanych przez geodetów uczestniczących na przestrzeni lat w pracach na spornym terenie. Skarżący wskazał, że zarówno organ administracyjny jak i Sąd I instancji oparł się na kwestionowanej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej zalegającej w aktach, w tym na operacie pomiarowym dokumentacji z analizy przebiegu granicy z 28 czerwca 2012 r. sporządzonym przez geodetę, który uprzednio na zlecenie i koszt władającego nieruchomością nr [...] sporządził protokół wznowienia przebiegu granic nieruchomości, co może budzić wątpliwość w zakresie działania organu zgodnie z zasadą działania organu w sposób bezstronny. Mając na uwadze zawiłość sprawy, trwające kilkanaście lat postępowania administracyjne w związku z kwestionowaniem przeprowadzenia modernizacji przez skarżącego, organ zobligowany był do przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, bowiem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oparcie rozstrzygnięcia Sądu I instancji na operacie sporządzonym przez geodetę, co do którego zachodzi wątpliwość co do jego bezstronności, z pewnością godzi w zasadę działania organów w sposób bezstronny, a zarazem wzbudzający zaufanie obywateli do władzy publicznej. Ponadto, operat nie wyjaśnia w sposób jasny i zrozumiały czy i w jakim zakresie doszło do zmian w ewidencji gruntów, co było ich przyczyną. Nie należy tracić z pola widzenia zasady informowania obywateli w sposób jasny i zrozumiały o przyczynach określonego rozstrzygnięcia, co także nie miało miejsca zarówno w ramach operatu, decyzji organu i wyroku Sądu I instancji. Przykładowo Sąd I instancji nie wyjaśnił z czego wynikają różne współrzędne poszczególnych punktów granicznych przyjęte w wydruku punktów granicznych na str. 5 operatu pomiarowego dokumentacji z analizy przebiegu granicy sporządzonego przez geodetę J. K., a wynikające z obliczenia danych do wyniesienia punktów metodą biegunową zawartą na str. 14 operatu pomiarowego sporządzonego przez biegłego F. C. Z oczywistych względów operat nie zawiera także wniosków i przesłanek uzasadniających ich przyjęcie, bowiem nie został sporządzony w formie opinii biegłego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 18 stycznia 2007 r., II OSK 761/06, "Opinie biegłych oprócz konkluzji powinny zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów". Opinie te muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla sądu, który nie posiada wiedzy specjalistycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na ich podstawie decyzje są zgodne z prawem. Tym samym rzetelna opinia biegłego pozwoliłaby wyjaśnić czy w sprawie nie doszło do omyłki geodezyjnej uzasadniającej weryfikację dokumentacji geodezyjnej. W przedmiotowej sprawie operat pomiarowy dokumentacji z analizy przebiegu granicy z 28 czerwca 2012 r. nie spełnia tych wymogów. Ponadto, powołanie przez organ biegłego wiązałoby się z pouczeniem biegłego o odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 kodeksu karnego, a to z kolei zwiększałoby szansę na sporządzenie rzetelnego i bezstronnego materiału dowodowego w postaci opinii, który mógłby stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że w niniejszej sprawie nie został poinformowany o sposobie wprowadzenia ewidencji do obiegu prawnego, tj. przez ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa na podstawie art. 24a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem nie miał faktycznej możliwości zaskarżenia modernizacji w terminie. Takie działanie organu narusza także dyspozycję art. 8 k.p.a. Ponadto, skarżący był wcześniej informowany o planowanych przez organ czynnościach, np. o planowanym na dzień 26 października 2005 r. pomiarze na gruncie w ramach zleconego przez Starostę pomiaru kontrolnego. Pomimo zawiadomienia stron o terminie pomiaru Starosta informacją z 12 października 2005 r. ogłoszoną w Dz. Urz. w dniu 10 1 listopada 2005 r. podał, że projekt operatu geodezyjno-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem. Zatem Starosta jeszcze przed datą planowanego pomiaru kontrolnego wyznaczonego na dzień 26 października 2005 r. podjął decyzję o ogłoszeniu projektu operatu w określonym kształcie, tj. w dniu 12 października 2005 r. Takie działanie organu budzi zastrzeżenia do rzetelności przeprowadzonego postępowania, bowiem faktycznie nie wiadomo w jakim celu w ogóle był planowany pomiar kontrolny. Skarżący kierując się zasadą działania organów w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej nie mógł się spodziewać, że organ podejmie decyzję jeszcze przed planowanymi czynnościami, a zatem faktycznie nie miał możliwości zaskarżenia operatu w terminie, co dodatkowo wynikało z braku stosownego pouczenia w tym zakresie przez organ. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2022 r. poinformowano strony niniejszego postępowania, że system Webex wykorzystywany do prowadzenia rozpraw zdalnych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zakłada ograniczenie limitu 25 jednoczesnych bezpośrednich przekazów obrazu i dźwięku – przy założeniu, że obraz i dźwięk powinny być jednocześnie przekazywane do wszystkich stron i uczestników postępowania. Oznacza to, że liczba 25 uczestników rozprawy zdalnej (wliczając w to skład orzekający jako pojedynczego uczestnika) jest optymalną wielkością biorąc pod uwagę możliwości techniczne i organizacyjne. W niniejszej sprawie liczba uczestników przekracza 25 osób i tym samym sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjne nie podlega uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając wyłączenie naruszenie przepisów postępowania. W związku z zarzutami należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, jakkolwiek postępowanie administracyjne dotyczyło sprawy podanej regulacji ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (ówcześnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2102, dalej: p.g.i.k.), przepisy tej ustawy nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. Po drugie, zarzutem zostało objętych łącznie kilka przepisów. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że za przypadek objęcia zarzutem kilku przepisów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również wskazanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego artykułu ustawy, który ma złożoną strukturę, składa się z kilku jednostek redakcyjnych, zawierających w konsekwencji więcej niż jeden przepis. Sytuacja taka dotyczy wymienionych w skardze kasacyjnej art. 8, art. 77 i art. 84 k.p.a. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania poddaje się rozpoznaniu wyłącznie w zakresie, w jakim naruszona norma została zidentyfikowana w skardze kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji dla wyjaśnienia zmian w ewidencji dotyczących powierzchni działki i przebiegu granicy między działkami [...] i [...], przyjętych w wyniku modernizacji operatu. Zarzut ten nie może odnieść skutku. Skarga kasacyjna z zupełności pomija fakt, że w sprawie został wydany wyrok, zawierający wiążące dla organów zalecenia. Na okoliczność tę zwrócił natomiast uwagę Sąd I instancji, powołując się na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. Zakres koniecznych do poczynienia ustaleń faktycznych został określony przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 26 maja 2010 r., II SA/Rz 958/09. W wyroku tym Sąd zaakceptował przy tym stanowisko, że sprawa dotyczy rozpoznania wniosku o zamianę w ewidencji gruntów, albowiem w toku postępowania doszło do zmiany stanu prawnego przez dodanie art. 24a p.g.i.k. Informacja starosty, o jakiej mowa w art. 24a ust. 8 p.g.i.k. została ogłoszona w sposób przewidziany w tym przepisie i dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, a skarżący w terminie 30 dni nie zgłosili zarzutów do tych danych. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że organ naruszył w tym zakresie art. 8 i 9 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku informacyjnego nie jest trafny, albowiem pomija regulację szczególną art. 24a p.g.i.k. Przepis ten określa obowiązki organu i uprawnienia stron, nie nakładając jednocześnie na organ obowiązku indywidualnego zawiadamiania stron o skutkach poszczególnych czynności czy zamiarze ich dokonania, jak też obowiązku pouczania stron o ich uprawnieniach wynikających bezpośrednio z ustawy. Nie jest to procedura regulowana przepisami k.p.a., przepisy kodeksu znajdują dopiero zastosowanie w przypadku zgłoszenia zarzutów, albowiem o ich uwzględnieniu lub odrzuceniu orzeka się w drodze decyzji. Nadto, co istotne w sprawie, opisana wyżej procedura nie wchodzi w zakres postępowania objętego decyzjami zaskarżonymi do Sądu I instancji, to bowiem dotyczyło wniosku o zmianę danych w ewidencji. W powołanym wyroku II SA/Rz 958/09 Sąd wskazał, że należy ustalić, czy granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przebiegała tak samo przed przeprowadzeniem modernizacji ewidencji gruntów i budynków, i po jej przeprowadzeniu. Poczynione ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie na stosownym szkicu przebiegu granic, tak żeby ewentualna kontrola sądowoadministracyjna poczynionych ustaleń była możliwa. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji ocenił, że zalecenie to zostało wykonane, a skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie jest też trafna próba podważenia sporządzonego w sprawie materiału dotyczącego przebiegu tej granicy ze wskazaniem na potrzebę powołania biegłego. Skarga kasacyjna pomija w całości fakt, że postępowanie było prowadzone przed organami służby geodezyjno-kartograficznej, a zatem organami przedmiotowo wyspecjalizowanymi w sprawach geodezji i kartografii, dysponującymi wiadomościami specjalnymi w tym zakresie i uprawnionymi do oceny opracowań geodezyjnych. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego regulują też zasady sporządzania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz osoby do tego uprawnione. Oparcie się na dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego było zatem uprawnione, a dokonanie oceny tej dokumentacji nie wymagało powołania biegłego, albowiem wymaganymi wiadomościami specjalnymi w tym zakresie dysponują organy służby geodezyjno-kartograficznej. Merytoryczne zarzuty pod adresem tej oceny nie zostały zgłoszone w skardze kasacyjnej. Nie wskazano także podstawy prawnej, na jakiej miałoby w sprawie dojść do obowiązku wyłączenia organu od rozpoznania sprawy lub wyłączenia uprawnionego geodety od sporządzenia opracowania geodezyjnego. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.