II OSK 1782/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 303/07 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dziewięciu garaży blaszanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 roku, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Wr 303/07 w przedmiocie nakazu rozbiórki dziewięciu garaży blaszanych, oddalił skargę M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Głogowie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym dodatkowych dowodów zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą II SA/Wr 1814/03, nakazał M. N. przymusową rozbiórkę dziewięciu garaży blaszanych wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy na działce nr [...] (której współwłaścicielem jest M. N. wraz z M. i F. F.) oraz na działce [...] (której właścicielem jest M. N.). W jego ocenie znajdują się one na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Wspomnianym wyżej wyrokiem uchylono decyzje organów obu instancji orzekające rozbiórkę garaży z powodu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii sprzeczności inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, iż garaże wybudowano bez pozwolenia na budowę w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Garaże mogą zatem być sytuowane w uzupełnieniu funkcji podstawowej dla obsługi mieszkańców domów jednorodzinnych, zatem nie w dużych zespołach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Głogowie uznał więc, że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, dlatego podlegają przymusowej rozbiórce. W podstawie prawnej swej decyzji wskazał przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołując się od tej decyzji M. N. podniósł zarzut przedawnienia, akcentując, iż przedmiotowe garaże stoją w tym miejscu od 30 lat, a Policja prowadząca śledztwo w sprawie samowoli budowlanej umorzyła postępowanie. Dlatego domagał się jej uchylenia. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. na podstawie art. 138 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż zgodnie z zaleceniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2005 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponowne postępowanie wyjaśniające, dokonał oględzin nieruchomości, uzyskał wyjaśnienia stron postępowania oraz stanowiska właściwych organów. Akta administracyjne uzupełniono o wyciąg z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowego terenu w latach 1978-1993 oraz o dodatkowe wyjaśnienia Prezydenta Miasta Głogowa co do zapisów tegoż planu. W wyniku tego postępowania ustalono, iż stanowiące własność M. N. garaże blaszane zostały wybudowane w latach 70 - tych i 80 - tych ubiegłego wieku, a więc zostały zrealizowane przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia. Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane skutkuje to zastosowaniem w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane dotyczących likwidacji samowoli. W oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzono również, iż plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili realizacji przedmiotowych obiektów nie przewidywał dla działki nr [...] oraz [...] w B. funkcji, zgodnie z którą dopuszczalne byłoby ustawienie garaży. Działki Nr [...] i [...] położone są nadto na terenie znajdującym się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Organ II instancji uznał, iż podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Skoro decyzji organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego została ona utrzymana w mocy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. N. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o uznanie, że garaże blaszane zostały wybudowane zgodnie z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami prawa budowlanego. Decyzji organu II instancji zarzucił naruszenie obowiązującego w trakcie realizacji inwestycji Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez uznanie, iż budowa garażu blaszanego w świetle obowiązujących przepisów wymagała pozwolenia na budowę, gdyż nie podlegał on regulacji jej art. 2. Powołując się na treść art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. skarżący uznał, że garaż blaszany nie jest budynkiem, ponieważ nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów. W konsekwencji nie mają do niego zastosowania przepisy art. 3, art. 28 ust. 1, 3, 4 dotyczące uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak też art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. określający sytuacje, w których wydawany jest nakaz przymusowej rozbiórki. Zdaniem skarżącego podobne stanowisko zajął ówczesny Urząd Gminy, który nie nakazał rozbiórki obiektów tylko "nałożył" podatek. Odpowiadając na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podnosząc, że organy prawidłowo oceniły stan faktyczny i prawny, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym tj. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., roboty budowlane, w tym posadowienie takiego obiektu jak garaż blaszany, który uznał za tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5), można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Regulacja ta uzasadnia kompetencję organów nadzoru budowlanego do badania legalności budowy przedmiotowych garaży. Przepisy przywołanej ustawy wobec obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nakazują stosować rozwiązania przyjęte w art. 48 tej ustawy. Zasada ta doznaje ograniczenia w przypadku obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W przypadku takich obiektów stosowanie art. 48 jest wyłączone, a z mocy art. 103 ust. 2 stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem ocena czy przedmiotowe obiekty cechuje samowola budowlana wymaga odniesienia się do przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w okresie ich powstania, a więc do ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy wszelkie roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie "robót budowlanych" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 3 tej ustawy i obejmowało roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych oraz innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Z kolei pod pojęciem obiektów budowlanych rozumiano stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy za obiekty budowlane uznawał zatem stałe i tymczasowe budynki, jak też stałe i tymczasowe budowle (wymienione w tym przepisie jedynie przykładowo) nie dokonując rozróżnienia, czy są one trwale czy też nietrwale związane z gruntem. Na podstawie przedstawionych powyżej regulacji Sąd I instancji doszedł do przekonania, że również pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dla realizacji spornych garaży wymagane było pozwolenie na budowę, a jego brak nakazuje kwalifikować te obiekty jako samowolę budowlaną. W związku z powyższą konkluzją Sąd ten uznał, iż zasadnie zastosowano w rozpoznawanej sprawie przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym organy orzekają nakaz rozbiórki w przypadku, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki: po pierwsze dojdzie do samowoli budowlanej, a po drugie zostanie stwierdzona niezgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badając drugą z wymienionych przesłanek Sąd I instancji, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż orzekając o rozbiórce obiektów należy oceniać dopuszczalność ich budowy według miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy. Badając akta sprawy Sąd stwierdził, iż niekwestionowane w sprawie jest, iż przedmiotowe garaże zostały zbudowane w latach 70 - tych i 80 - tych ubiegłego wieku. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że według obowiązującego przed 1995 rokiem planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe obiekty zostały posadowione na terenie, który był przewidziany pod innego rodzaju zabudowę (mieszkaniową o niskiej intensywności, zatem garaże mogą pełnić funkcję uzupełniającą w stosownym do potrzeb mieszkańców rozmiarze), nadto w strefie ochrony konserwatorskiej. Dlatego nie znajdując podstaw do zakwestionowania poprawności zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia oddalił skargę M. N.. W skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28, art. 48, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono błędne przyjęcie, że do grupy obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. można zaliczyć garaże blaszane bez fundamentów. Powołując się na brzmienie art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego skarżący stwierdził, iż garaż blaszany nie jest obiektem budowlanym, ponieważ można go odłączyć od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Nie stanowi przy tym części składowej gruntu. A skoro garaż blaszany nie jest obiektem budowlanym, to nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie ma zatem w sprawie zastosowania art. 28 cytowanej powyżej ustawy. W konsekwencji czego organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do badania legalności posadowienia przedmiotowych garaży. Za niezasadne uznano zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wniosek, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ustosunkowując się do wywodów skargi kasacyjnej M. F. i F. F. podnieśli, iż sporządzający skargę adwokat O. D. błędnie przyjął, iż przedmiotowe obiekty stanowią garaże blaszane nie związane z gruntem. Część tych obiektów posiada bowiem fundamenty oraz wewnętrzne kanały, niektóre z nich zbudowane są z desek drewnianych obitych papą. Zostały one posadowione na działce stanowiącej współwłasność F. F. i M. N. wbrew woli tego pierwszego, dlatego też żąda ich usunięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Pierwszy z zarzutów dotyczący charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania okazał się chybiony, gdyż dokonana przez Sąd I instancji ocena rodzaju obiektu podlegającego rozbiórce okazała się trafna, przeto nie doszło do naruszenia przepisu art. 3 pkt 2 i 5 (błędnie określonych jako ust. 2 i 5 ) Prawa budowlanego. W istocie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego rozróżnia – w uproszczeniu rzecz ujmując – następujące obiekty budowlane: budynki, budowle i obiekty małej architektury, których definicje podają dalsze punkty tego przepisu. Nadto w punkcie 5 art. 3 wymieniono jeszcze tymczasowy obiekt budowlany. Zawarty w art. 3 tej ustawy tzw. słowniczek pojęć jest wyczerpujący w zakresie pojęć użytych w ustawie. Zatem posiłkowanie się innymi aktami prawnymi w celu ustalenia znaczenia konkretnego zwrotu czy instytucji prawa budowlanego w zasadzie nie powinno mieć miejsca, a z pewnością nie jest trafne w odniesieniu do pojęć zdefiniowanych tamże. Zatem odwoływanie się skargi kasacyjnej do regulacji kodeksu cywilnego, w sytuacji, w której istotne dla sprawy pojęcia zostały wyjaśnione w treści cytowanej ustawy Prawo budowlane, jest chybione. Możliwość odłączenia garażu blaszanego od gruntu, z którym nie jest on trwale związany, nie jest cechą przekreślającą możliwość zakwalifikowania go jako obiektu budowlanego. Zresztą art. 3 pkt 2 tej ustawy definiuje budynek, jako obiekt trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach, stąd skoro poza sporem jest okoliczność braku trwałego związania obiektów będących przedmiotem niniejszej sprawy, do tej kategorii obiektów one nie należą. Na marginesie wskazane przez uczestników postępowania "fundamenty i wewnętrzne kanały" niekoniecznie muszą stanowić o trwałym związaniu z gruntem. Nie mieszczą się także wśród budowli sprecyzowanych w art. 3 pkt 3 tej ustawy, bo nie spełniają wymienionych tamże kryteriów i nie odpowiadają wskazanym w jego treści obiektom. Garaże nie należą też wreszcie do grupy obiektów małej architektury, których przykładowe wyliczenie przedstawia art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Dlatego blaszane garaże będące przedmiotem sporu w sprawie stanowią tymczasowe obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 5 tej ustawy, które charakteryzują się m.in. tym, że są trwale niepołączone z gruntem. Garaż taki odpowiada przykładowo wskazanym w jego treści obiektom, tj. strzelnicom, kioskom ulicznym, pawilonom. Takie też jest utrwalone w tej materii orzecznictwo (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 527/01, niepublikowany). Nie miał też co do tego wątpliwości poprzednio orzekający w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2005., sygn. akt II SA/Wr 1814/03, uchylił poprzednio zapadłe decyzje orzekające o rozbiórce przedmiotowych garaży, lecz nie zakwestionował oceny ich charakteru, jako obiektów budowlanych. Tak więc, po myśli art. 170 P.p.s.a. stanowisko to ma charakter wiążący. W konsekwencji czego wzniesienie tych garaży mogło nastąpić tylko w wyniku prowadzenia robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Te z kolei, po myśli art. 28 ust.1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., mogły się toczyć wyłącznie na skutek ostatecznego pozwolenia na budowę (tak jak wedle art. 28 ust.1 w związku z art. 2 Prawa budowlanego z 24 października 1974r.). Tymczasem inwestor bezspornie takim pozwoleniem się nie legitymuje. Ten stan rzeczy uzasadniałby rozbiórkę na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakowoż w sprawie trafnie zastosowano jej przepis art. 103 ust. 2, a poprzez zawarte w nim odesłanie, przepisy dotychczasowe, skoro budowa garaży bezspornie została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Utrwalony jest pogląd, że tym dotychczasowymi przepisami są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Sformułowane przeciwko temu wywodowi i przyjętemu reżimowi prawnemu zarzuty skargi kasacyjnej okazały się więc chybione. Dalej idących zarzutów, w szczególności dotyczących zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ostatnio przywołanej ustawy, skarga kasacyjna nie prezentuje, toteż nieuprawniona jest obecnie ocena prawidłowości jego zastosowania, chociaż z uwagi na podniesienie w motywach skargi kasacyjnej wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia sprzeczności usytuowania garaży z planem miejscowym, wypada się do nich odnieść, poprzestając wszak na stwierdzeniu o ich niezasadności. Na koniec ustosunkowując się do nowej okoliczności wskazanej przez uczestnika postępowania, a to zniesienia współwłasność i podziału działki nr [...] trzeba wyjaśnić, iż zobowiązanym do rozbiórki jest inwestor mający tytuł prawny do obiektu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, LEX nr 339391), toteż kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za bezpodstawną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że pełnomocnik skarżącego został umocowany tylko do "złożenia skargi kasacyjnej" (k. 92 akt Sądu I instancji), toteż nie został zawiadomiony o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nadto, że z uwagi na wynik sprawy zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz jest niemożliwe, natomiast o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu orzekają wyłącznie wojewódzkie sądy administracyjne.