I SA/Wa 1707/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-8/2021/WWP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem DAP-WN-727-8/2021/WWP z 31 maja 2021r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 22 stycznia 2021r. znak: DAP-WPK-727-l-286/2020/MSte odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 sierpnia 2018r. nr WS- VII.7532.1.479.2018.RM w części dotyczącej stwierdzenia, że 27 maja 1990r. Gmina K. nabyła z mocy prawa (art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa) prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], która zgodnie z wykazem zmian sporządzonych w ramach operatu [...] z dnia [...].11.2017r. powstała z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą [...]. Organ podał w uzasadnieniu ww postanowienia, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 6 sierpnia 2018r.wystąpił L. P. (dalej jako skarżący), który nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Wg organu skarżący nie wykazał tego prawa, a swoje żądania opiera na twierdzeniu, że jego rodzina od dekad miała ww działkę w posiadaniu. Wg zaś Nr [...] jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, którym to wpisem organ administracji publicznej był związany - w myśl zasady wyrażonej w art. 6 kpa. Minister podał, że organy powinny orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej gdyż nie mogą go oceniać i samodzielnie modyfikować treści tam zawartych. Co do przedłożonych przez skarżącego L. P. wypisów z aktu notarialnego z dnia z dnia [...] sierpnia 2015r. Rep. A Nr [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2016r., Rep. A Nr [...] – organ wskazał, że dotyczą one działki nr [...] z obrębu [...], z którego nie powstała objęta wnioskiem nadzorczym działka nr [...]. W skardze na ww postanowienie skarżący L. P. podniósł, że powstała z działki [...] działka nr [...] była zawsze w posiadaniu jego rodziny. Skarżący powołał się na postanowienie spadkowe zapadłe w sprawie [...] – jako dające mu tytuł prawny do ww nieruchomości. Zarzucił, że organy administracji naruszyły art. 87 ust. 2 Konstytucji, gdyż wbrew przepisom prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał wówczas minimalną powierzchnię działki na 400mkw, wydzieliły będącą przedmiotem komunalizacji działkę o pow. 6 mkw . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania. Ów interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji. Wg akt, w dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji (1990) i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (2018) – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji nie naruszył zatem prawa gdyż wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilka lat później (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671). Wszelkie spory dotyczące ochrony własności i innych praw rzeczowych, jak i ochrona posiadania zostały w istocie wyłączone z postępowania komunalizacyjnego, nie powinny być zatem przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym, o czym w istocie przesądził ustawodawca w art. 19 ustawy. Jak wskazano, roszczenia takie mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżącego. Nie wykazał on prawa własności ww nieruchomości w dacie komunalizacji a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Skarżący nie wykazał się prawem własności ani w dacie komunalizacji (1990) ani też wcześniej czy później, powoływał się jedynie na fakt posiadania ww działki jako bezpośrednio sąsiadującej z jego nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]. Powyższe nie nadaje skarżącemu statusu strony postępowania komunalizacyjnego, gdyż nawet ewentualne faktyczne posiadanie ww gruntu nie stanowi o istnieniu przymiotu strony. Samo posiadanie nie oznacza, że skarżący może być uznany za podmiot posiadający prawo do ww gruntu. Zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżącego do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. Organ nie prowadził postępowania dowodowego w tej sprawie a jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżący legitymuje się statusem strony postępowania. Wykazanie interesu prawnego leży zaś po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów planu miejscowego. Przepisy dotyczące wydzielania działek "budowlanych", których minimalną powierzchnię może przewidywać prawo miejscowe (art. 15 ust. 3 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie miały zastosowania w tej sprawie. Przede wszystkim mówimy o komunalizacji, która miała miejsce z mocy samego prawa w 1990r., decyzja "komunalizacyjna" ma charakter stricte deklaratoryjny, natomiast przywołane "opisowo" w skardze przepisy nie istniały w tej dacie, ponadto chodzi tu o element pasa drogowego a więc nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny. Niezależnie zatem od tego, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w ww sprawie, to i jego argumenty merytoryczne również nie znajdują uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.