I OSK 325/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 78/15 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Kolbuszowskiego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 78/15 oddalił skargę W. S. na bezczynność Starosty Kolbuszowskiego w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 12 marca 2014 r. W. S. zwrócił się do Starosty Kolbuszowskiego o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...] położonej w K. poprzez wykreślenie z pozycji własność wpisu: K. L. - własność 3/12 części oraz S. L. i E. L. - własność 3/12 części. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że stan prawny działki jest nieuregulowany i brak było merytorycznych podstaw do dokonania wpisu. W. S. pismem z dnia 14 maja 2015 r. złożył do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie uznał zażalenie W. S. za nieuzasadnione wskazując, że wpisów dokonano w prawidłowej formie czynności materialno-technicznej, zgodnie z obowiązującymi w dacie ich dokonania regulacjami prawnymi. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Starosta Kolbuszowski odmówił wprowadzenia zmiany żądanej przez wnioskodawców. Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. S. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 8 lipca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Kolbuszowej wpłynęła skarga na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie dokonania wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków prawa własności na rzecz K. L. i S. i E. L. po 1/3 części prawa własności działki nr [...], położonej w K., powiat K. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny i jest wedle danych ewidencji we władaniu kilkunastu osób. Działka ta składa się z dawnych 5 parcel gruntowych, z których tylko jedną stanowi działka nr [...]. W sporządzonym wadliwie wykazie zmian gruntowych stwierdzono, że parcela nr [...] położona w K. jest tożsama z działką nr [...]. Na podstawie tego wykazu sporządzony został akt notarialny z dnia 26 września 2013 r., na podstawie którego dokonano czynności prawnej, której przedmiotem było przeniesienie w 1/2 prawa własności działki nr [...] położonej w K., a poprawnie parceli nr [...] wadliwie zakwalifikowanej jako tożsama z działką nr [...]. Prawa własności w pozostałej części nie wpisano. W odpowiedzi na skargę Starosta Kolbuszowski wniósł o jej oddalenie, wskazując że wydał w dniu 25 maja 2015 r. decyzję, którą odmówił wprowadzenia zmiany żądanej przez wnioskodawców – wykreślenia współwłaściciel działki nr [...], tj. K. L. oraz S. i E. L. Na dzień składania skargi Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie pozostawał na etapie rozpoznawania odwołania od tej decyzji. Ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie uznał zażalenie na niezałatwienie powyższej sprawy za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w dniu 25 maja 2015 r. wydał decyzję odmawiającą wprowadzenia żądanych zmian. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i naruszenie przepisów art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 151 i 149 § 1 pkt 1 i 3 i 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 6, 7, 8, 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 4 w zw. art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i w związku z przepisami art. 20 ust. 2b i 20 ust. 2 lit. b oraz art. 23 ust. 7 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 23 września 2013 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne na skutek nie wydania przez Starostę Kolbuszowskiego decyzji administracyjnej w przedmiocie treści zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków co do działki numer [...] położonej w K. wynikających z aktu notarialnego z dnia 26 września 2013 r. numer [...] mimo istnienia takiego obowiązku po stronie organu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypisu z tego aktu oraz niewyznaczenie terminu rozpoznania sprawy na wypadek przedłużenia czasu jej trwania a także stwierdzenie, że w wypadku tego rodzaju wpisu dokonywany jest poprzez czynność materialno techniczną; b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i naruszenie przepisów art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i w zw. z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i 149 § 1a p.p.s.a. oraz w związku z przepisami postępowania: art. 6 i 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i w związku z przepisami art. 20 ust. 2b w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i 23 ust.7 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) wskutek wadliwych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że: - nie zachodzi bezczynność organu - Starosty Kolbuszowskiego wskutek tego, że toczy się postępowanie administracyjne o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków co do działki numer [...] położonej w K. (obecnie zawisłe przed WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1282/15), gdy tymczasem postępowania te nie mogą być uznane za wzajemnie zastępowalne i postępowanie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1282/15 może toczyć się dopiero po wydaniu decyzji co do samego wpisu na podstawie aktu notarialnego (po dokonaniu poprawnego wpisu); - że wpis do operatu ewidencji gruntów i budynków czynności prawnej dokonanej aktem notarialnym z dnia 26 września 2015 r. może być tylko czynnością materialno techniczną, nie wymagającą decyzji administracyjnej; c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i 149 § 1a oraz 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z przepisami art. 35 § 1 i 4 oraz 37 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz zasadami ogólnymi z art. 6 i 8 k.p.a. na skutek nie stwierdzenia przez Sąd I instancji bezczynności organu i utrzymania w mocy postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. mimo ujawnienia w sprawie bezczynności organu I instancji właściwego do rozpoznania sprawy: Starosty Kolbuszowskiego (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) i konieczności wydania orzeczenia naprawczego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a.; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i naruszenie przepisów art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145a § 1 w zw. z art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i 149 § 1a p.p.s.a. oraz przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), a to mianowicie art. 20 ust. 2b w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 7 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy polegające na przyjęciu, że: - wpis do operatu ewidencji gruntów i budynków dokonany na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 września 2013 r. jest czynnością materialno techniczną nie wymagającą decyzji administracyjnej; - wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wpisu do operatu ewidencji gruntów i budynków treści czynności prawnej zdziałanej aktem notarialnym z dnia 23 września 2013 r. może być pominięte na skutek prowadzenia już postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1282/15 dotyczącego także zmian w treści operatu ewidencji gruntów i budynków co do działki [...], gdy tymczasem postępowanie to powinno być zawieszone i może być prowadzone dopiero po tym jak decyzja administracyjna w przedmiocie wpisu tego aktu notarialnego zostanie wydana i stanie się prawomocna. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 149 § 1a p.p.s.a., że Starosta Kolbuszowski zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wpisu zmian w operacie ewidencji gruntów co do działki numer [...] położonej w K. z urzędu na skutek czynności prawnej dokonanej aktem notarialnym z dnia 23 września 2013 r. numer [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku w sprawie oraz, że bezczynność ta miała charakter rażący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, aczkolwiek rację ma skarżący kasacyjnie, że wniesiona przez niego skarga na bezczynność organu dotyczyła nie wydania przez organ decyzji administracyjnej w sprawie dokonanego już wpisu do ewidencji w drodze czynności materialnotechnicznej skutków czynności prawnych wynikających z aktu notarialnego z dnia 26 września 2013r. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na okoliczności niniejszej sprawy. Przedmiotem sporu jest działka ewidencyjna nr [...], powstała z czterech parcel gruntowych, będąca we władaniu 10 osób w tym skarżącego kasacyjnie. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013r. Starosta Kolbuszowski w dniu [...] października 2013r. dokonał z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej wpisu w operacie ewidencji gruntów współwłaścicieli działki nr [...] tj. K. L. w udziale 3/12 części oraz E. L. i S. L. w udziale 3/12. Kwestionując dokonany wpis, skarżący kasacyjnie podjął dwojakiego rodzaju kroki. Po pierwsze złożył wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów poprzez wykreślenie wpisanych wyżej współwłaścicieli. W wyniku rozpoznania tego wniosku została wydana przez Starostę Kolbuszowskiego decyzja z dnia [...] maja 2015r. odmawiająca wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającej na wykreśleniu ujawnionych na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013r. współwłaścicieli, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015r.. Po drugie skarżący uważał, że dokonany przez Starostę Kolbuszowskiego w dniu [...] października 2013r. wpis w drodze czynności materialno-technicznej współwłaścicieli działki nr [...], powinien być dokonany w formie decyzji administracyjnej na podstawie art.20 ust.2b w związku z ust.2 pkt 1 lit.b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i oczekiwał wydania takiej decyzji. Ponieważ organ nie wydał decyzji administracyjnej o wpisie do operatu ewidencji gruntów współwłaścicieli działki, skarżący uznał, że organ pozostaje w bezczynności i złożył zażalenie do organu II instancji na niezałatwienie w terminie przez Starostę Kolbuszowskiego sprawy polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie wpisu w operacie ewidencji gruntów prawa własności w 3/12 części na rzecz K. L. oraz w 3/12 części na rzecz S. L. i E. L. do działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił stan prawny dotyczący formy prawnej dokonywania wpisów w ewidencji gruntów. Organ wskazał, że powoływany przez skarżącego art.20 ust.2b w związku ust.2 pkt 1 li.b ustawy w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 12 lipca 2014r., a nie obowiązywał w dacie dokonania wpisu w drodze czynności materialno-technicznej tj. [...] października 2013r. Po złożeniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a tym samym wyczerpaniu trybu, została złożona skarga na bezczynność organu, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił. Wojewódzki Sąd oddalając skargę na bezczynność organu wskazał, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał bezczynny, albowiem była już wydana decyzja z dnia [...] maja 2013r., a organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie. Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna, aczkolwiek w sprawie ma zastosowanie art.184 p.p.s.a in fine zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem Wojewódzki Sąd oddalając skargę na bezczynność organu, przyjął że skarga dotyczy wniosku skarżącego w sprawie zmiany w operacie polegającej na wykreśleniu ujawnionych w ewidencji współwłaścicieli, podczas gdy skarga dotyczy bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie dokonanego już wpisu współwłaścicieli na podstawie czynności materialno-technicznej. W skardze kasacyjnej, a szczególnie w jej uzasadnieniu skarżący odnosi się do okoliczności związanych z powstaniem działki ewidencyjnej nr [...], oraz szeregu kwestii merytorycznych dotyczących dokonanego wpisu w operacie ewidencji gruntów współwłaścicieli, a także prawidłowości sporządzenia samego aktu notarialnego, na podstawie którego wpis został dokonany. Jednak przedmiotem sprawy nie jest kwestia oceny prawidłowości dokonanego wpisu w ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej, ale bezczynność organu polegająca na nie wydaniu decyzji sprawie tego wpisu. Stąd też istota zarzutów skargi kasacyjnej zarówno tych dotyczących naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania sprowadza się do naruszenia art.20 ust. 2b w związku z ust.2 pkt 1 lit.b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które to przepisy zdaniem skarżącego stanowią podstawę prawną do wydania żądanej decyzji, a nie wydając jej organ pozostaje bezczynny. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezasadny. Jak prawidłowo wyjaśnił tę kwestię Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2015r. oddającym zażalenie skarżącego na bezczynność Starosty Kolbuszowskiego, przepisy te w brzmieniu na które powołuje się skarżący obowiązują od dnia 12 lipca 2014r.. Natomiast wpis do operatu ewidencji gruntów w drodze czynności materialnotechnicznej dokonany został w dniu [...] października 2013r. na podstawie aktu notarialnego z dnia 26 września 2013r.. Organ ewidencyjny dokonując wpisu w operacie ewidencji gruntów na podstawie aktu notarialnego, jako jednego z dokumentów o którym mowa w ówczesnym brzmieniu §46 ust.2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów, mogącym stanowić podstawę wpisu w ewidencji, nie mógł oceniać poprawności i prawidłowości sporządzonego aktu notarialnego. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie przewidują takiej możliwości prawnej, aby ten sam wpis do operatu ewidencji gruntów, który został już dokonany w formie czynności materialni-technicznej mógł być następnie przedmiotem decyzji o wpisie do ewidencji gruntów. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, albowiem zasadne jest stanowisko, że w tej sprawie w tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.