I OW 202/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Sieniawa a Prezydentem m. st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. R. o przyznanie zasiłku stałego i opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: wskazać Prezydenta m. st. Warszawy jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa wnioskiem z dnia 2 października 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Sieniawa a Prezydentem m. st. Warszawy poprzez wskazanie Prezydenta m. st. Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. R. o przyznanie zasiłku stałego i opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 19 września 2018 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieniawie wpłynął wniosek H. R., przebywającego w [...], prowadzonym przez Stowarzyszenie [...] w Warszawie, o przyznanie zasiłku stałego i opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek został przekazany przez Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Warszawie na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako kpa) oraz art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm. – dalej jako ustawa o pomocy społecznej). Z dołączonych do wniosku dokumentów, m. in. wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez starszego pracownika socjalnego Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście w Warszawie wynika, że H. R. od sierpnia 2018 r. przebywa w [...] prowadzonym przez Stowarzyszenie [...] w Warszawie przy ul. [...], gdzie odbywa terapię. Jest on osobą bezdomną, zameldowaną w S. przy ul. [...]. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony do dnia 21 lutego 2019 r. W wywiadzie środowiskowym wskazano również, iż pobierał on świadczenie w formie zasiłku stałego do marca 2018 r., brak jest jednak informacji, przez jaką instytucję to świadczenie było przyznane i wypłacane. Przebywał wtedy w schronisku dla bezdomnych [...]. W kwietniu opuścił placówkę. Od tego czasu nie miał żadnego dochodu. Ponadto w oświadczeniu z dnia 11 września 2018 r., dołączonym do wywiadu środowiskowego, H. R. wskazał, iż pobierał zasiłek stały wypłacany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Sieniawie. Natomiast organ ten podkreślił, że nigdy nie wypłacał zainteresowanemu zasiłku stałego ani nie udzielał żadnej innej formy pomocy. Ponadto zdaniem organu nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy w miejscu pobytu. Pracownik socjalny Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieniawie ustalił, że H. R. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: S., ul. [...] od 27 października 1988 r. do chwili obecnej. Jak wynika z informacji przekazanych przez matkę H. R. – A. R., syn od wielu lat zamieszkuje poza domem, w okolicach Warszawy, gdzie koncentrowało się jego życie tj. gdzie wynajmował mieszkanie, podejmował prace, z których się utrzymywał (jego życie koncentrowało się poza S.). Ponadto, jak ustalono w trakcie przeprowadzonej rozmowy, H. R. ma możliwość zamieszkania w domu rodzinnym w S., jednakże z uwagi na jego chorobę matka nie jest gotowa na przyjęcie syna w domu i chce, żeby kontynuował terapię w Ośrodku. Syn utrzymuje kontakt z rodziną, ostatni raz odwiedził rodziców w połowie września 2018 r. W świetle powyższego Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa stwierdził, że nie można uznać H. R. za osobę bezdomną, gdyż posiada on stałe zameldowanie w domu rodzinnym w S., gdzie ma możliwość zamieszkania. Pobyt na terenie Warszawy jest wyłącznie jego wyborem. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m. st. Warszawy wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. R. o przyznanie zasiłku stałego i opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że w jego ocenie w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi poprawność ustalenia, czy H. R. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego ustalenia będzie określenie, czy organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. R. będzie organ właściwy ze względu na jego miejsce zamieszkania (art. 101 ust. 1), czy też organ właściwy ze względu na jego ostatnie miejsce zameldowania (art. 101 ust. 2) w przypadku potwierdzenia, że jest on osobą bezdomną. Dalej Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że H. R. obecnie przebywa w [...] przy ul. [...] w Warszawie w związku z kontynuacją terapii odwykowej. Jego powrotowi na stałe do domu rodzinnego w S. sprzeciwia się matka A. R., co expressis verbis wskazano w samym wniosku, nadto H. R. potwierdził to w swoim oświadczeniu z dnia 30 października 2018 r. W świetle powyższego Prezydent m. st. Warszawy zakwestionował stanowisko wnioskodawcy, zaznaczając, że nawet gdyby hipotetycznie uznać jego twierdzenia za zasadne, to również w tym przypadku organem właściwym do załatwienia sprawy H. R. pozostaje Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa. Gdyby bowiem zainteresowany nie byłby osobą bezdomną i miał możliwość zamieszkania przy ul. [...] w S., oznaczałoby to jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przebywanie w ośrodku terapii odwykowej nie może być bowiem uznane za okoliczność zamieszkiwania w lokalu przeznaczonym do stałego pobytu osób i służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Tym samym Warszawa nie stanowi miejsca zamieszkania H. R. Nadto nawet gdyby przyjąć, iż wcześniej zamieszkiwał na terenie Warszawy w lokalu nadającym się do stałego pobyt ludzi, a następnie utracił taką możliwość na skutek różnych perturbacji życiowych, to w takim przypadku również należy uznać, że stał się osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji w powyższym układzie organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy będzie organ ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro H. R. jest cały czas zameldowany na pobyt stały w S., właściwy do załatwienia jego sprawy jest tamtejszy organ stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy podkreślił, że - wbrew stanowisku wnioskodawcy - nie zachodziła konieczność zastosowania trybu szczególnego, o którym mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż H. R. przebywał i przebywa w ośrodku wsparcia, gdzie ma zapewnione wszystkie niezbędne potrzeby. Aktualnie przebywa w [...] przy ul. [...] w Warszawie, gdzie został skierowany po zakończeniu terapii w [...] przy ul. [...] w Warszawie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła zatem sytuacja niecierpiąca zwłoki, wymagająca objęcia beneficjenta pomocą społeczną w tym trybie. Ponadto organ wskazał, że według informacji przekazanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Błoniu wnioskodawca wszczął tożsame postępowanie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a tamtejszym organem. Powyższe było efektem wcześniejszego złożenia przez H. R. w dniu 27 marca 2018 r. wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne w organie pomocy społecznej w Błoniu, który to wniosek został przekazany Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Sieniawie. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Błonia. Sprawa została zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt I OW 99/18. Stąd też w ocenie organu zachodzi powaga zawisłości sporu, gdyż dotyczy on rozstrzygnięcia, który ze wskazanych wyżej organów jest właściwy do rozpoznania wniosku H. R. o przyznanie zasiłku stałego. Nadto wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie spowoduje albo może spowodować bezprzedmiotowość niniejszego sporu, ponieważ wskazanie któregokolwiek z tych organów jako właściwego do załatwienia sprawy uczyni bezprzedmiotową kwestię niniejszego sporu między Burmistrzem Miasta i Gminy Sieniawa a Prezydentem m. st. Warszawy. Prezydent m. st. Warszawy wyjaśnił również, że Centrum Pomocy Społecznej nie dysponuje aktami sprawy, gdyż zostały one przekazane do Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieniawie wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego. Natomiast w związku z treścią wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zostało odebrane od H. R. oświadczenie z dnia 30 października 2018 r., w przedmiocie jego możliwości zamieszkania w domu rodzinnym przy ul. [...] w S. (załącznik do odpowiedzi na wniosek – karta nr 14 akt sądowych). Ponadto do Centrum Pomocy Społecznej wpłynęło pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w Błoniu z dnia 7 listopada 2018 r., dotyczące informacji o przekazaniu wniosku H. R. o przyznanie zasiłku stałego do Ośrodka Pomocy Społecznej w Sieniawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór zaistniały na gruncie rozpoznawanej sprawy ma charakter negatywny, gdyż zarówno Burmistrz Miasta i Gminy Sieniawa, jak też Prezydent m. st. Warszawy uznają się za organy niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku H. R. o przyznanie zasiłku stałego i opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wobec powyższego przypomnieć należy, że na mocy art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek wobec osób bezdomnych, określony w art. 101 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z przedstawionych wcześniej okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy H. R. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja życiowa H. R. nie pozwala uznać go za osobę bezdomną w świetle przesłanek zawartych zarówno w pierwszej, jak i w drugiej części cytowanego przepisu. Jak bowiem wynika z dokumentacji nadesłanej wraz z wnioskiem, zainteresowany jest zameldowany na pobyt stały w domu rodzinnym w S. Co prawda jego matka w rozmowie z pracownikiem socjalnym w dniu 1 października 2018 r. poinformowała, że nie jest gotowa na przyjęcie syna w domu ze względu na odbywaną przez niego terapię, jednakże zdaniem Sądu nie oznacza to zerwania więzi rodzinnych pomiędzy nimi, tym bardziej, że H. R. odwiedził rodziców w połowie września 2018 r. (notatka służbowa z rozmowy z A. R. z dnia 1 października 2018 r. – karta nr 10 akt administracyjnych). Stąd też z przekazanego Sądowi materiału dowodowego nie wynika, że zainteresowany został definitywnie pozbawiony możliwości powrotu do domu. Jednocześnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomy jest fakt wydania postanowienia z dnia 24 października 2018 r. o sygn. akt I OW 99/18 w przedmiocie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Sieniawa a Burmistrzem Błonia w zakresie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. R. o przyznanie zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz dofinasowanie pobytu w [...]. Jako organ właściwy wskazano tam Burmistrza Błonia. W odniesieniu do tej kwestii należy stwierdzić, że wymienione orzeczenie zostało wydane na gruncie odmiennego stanu faktycznego i nie dotyczy sprawy tożsamej z obecnie rozpatrywaną. Tym niemniej skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 24 października 2018 r. co do braku możliwości uznania H. R. za osobę bezdomną z racji jego zameldowania w domu rodzinnym w S. Natomiast z akt zgromadzonych w bieżącym postępowaniu w sprawie I OW 202/18 wynika, że obecnie H. R. nie wiąże swojej aktywności życiowej z gminą Błonie, gdyż po opuszczeniu [...] przebywał on w kolejnych placówkach, zaś aktualnie odbywa terapię odwykową w Warszawie. Analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że H. R. pomimo zameldowania na pobyt stały w rodzinnej miejscowości od wielu lat koncentruje swoje życie w okolicach Warszawy, przy czym aktualnego miejsca pobytu nie traktuje jako ośrodka interesów życiowych i nie wiąże z nim planów na przyszłość. W niniejszej sprawie występuje zatem sytuacja, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie nie ma miejsca zamieszkania, ale też nie jest bezdomna. W literaturze wskazuje się, że w takim przypadku zamiast przepisów szczególnych z art. 101 ustawy o pomocy społecznej znajduje zastosowanie ogólna regulacja zawarta w art. 21 § 1 i 2 kpa (Iwona Sierpowska, Komentarz do art. 101 ustawy o pomocy społecznej, LEX 2017). Zgodnie z art. 21 § 2 kpa sprawa należy do organu właściwego dla miejsca wystąpienia zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania administracyjnego. Takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. postanowienie z dnia 18 listopada 2011 r. o sygn. akt I OW 128/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl. Uzupełniając powyższe uwagi należy zauważyć, że ustalenie właściwości miejscowej organu zgodnie z art. 21 § 2 kpa następuje wówczas, gdy nie występują przesłanki określone w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania powołanego przepisu, gdyż sytuacja osobista zainteresowanego nie wskazuje na zaistnienie szczególnych okoliczności w porównaniu do innych tego rodzaju spraw. Jednakże nawet określenie organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 doprowadziłoby do wydania identycznego rozstrzygnięcia w analizowanym przypadku. Na gruncie niniejszej sprawy wniosek H. R. o przyznanie zasiłku stałego i opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne został złożony w dniu 11 września 2018 r. w Warszawie w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy Śródmieście (zawiadomienie o przekazaniu wniosku – karta nr 8 akt administracyjnych). Stąd też, zgodnie z art. 21 § 2 kpa organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Prezydent m. st. Warszawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Adminstracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.