IV SA/Po 577/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] maja 2010 nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 3.335,00 (słownie: trzy tysiące trzysta trzydzieści pięć ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/ Po 1021/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J. T. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/ Po 1022/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J. T. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/ Po 1023/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J. T. uchylił Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2008r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...]sierpnia 2009 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] organ po połączeniu spraw zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w m. D. w związku z prowadzeniem robót w pasie drogowym ww. drogi bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz zajęcia w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] maja 2006 r. większej powierzchni pasa drogowego ww. drogi wojewódzkiej niż określona w zezwoleniu wydanym w dniu [...] września 2005 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...]marca 2010 r. nr [...] W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., działając na podstawie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa) w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz art. 29a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zmianami) oraz Uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...], poz. [...] ze zmianami) nałożył na J. T. karę pieniężną w kwocie o łącznej wartości 30.579,00 zł za zajęcie pasa drogowego na czas wybudowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w m. D. na działkę nr ewid. [...] do stacji kontroli pojazdów bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi za okres od [...] kwietnia 2006 r. do [...] kwietnia 2006 r. oraz za wybudowanie zjazdu z ww. drogi wojewódzkiej o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym z dnia [...] września 2005 r. za okres od [...] kwietnia 2006 r. do [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu stanu faktycznego wskazał, iż za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi oraz wybudowanie zjazdu o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Dalej organ wyjaśnił, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych. Organ podniósł, iż z protokołu sporządzonego w dniu [...] kwietnia 2006 r. w D. dotyczącego oględzin miejsca naruszenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] jednoznacznie wynika, iż powierzchnia zjazdu rzeczywiście wybudowanego wynosiła 151,05 m2,a powierzchnia zjazdu według dokumentacji powinna wynosić 116,80 m2. Zatem różnica w powierzchni między zjazdem faktycznie wybudowanym (151,05 m2) a powierzchnią zjazdu wynikającą z projektu budowlanego (116,80 m2) wynosi 34,25 m2. Organ zwrócił uwagę, iż okres, w którym J. T. dokonał zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] o powierzchni większej niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym wynosi od . kwietnia 2006 r. do [...] maja 2006 r. Odnosząc się do faktu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi organ wskazał, iż zgodnie z protokołem spisanym w dniu [...] kwietnia 2006 r. na okoliczność przeprowadzenia oględzin miejsca naruszenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], zajęta powierzchnia pasa drogowego wynosiła 151,05 m2, zaś liczba dni zajęcia - 4 dni, tj. od [...] kwietnia 2006 r. do [...] kwietnia 2006 r. co potwierdził J. T. w wyjaśnieniach do protokołu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, iż przyjęcie przez Zarząd Dróg Wojewódzkich powierzchni przedmiotowego zajazdu, zarówno tej zgodnej z zezwoleniem zarządcy drogi, jak i tej, o którą przekroczono tą powierzchnię, jest całkowicie arbitralne. Skarżący podniósł, iż organ jako dowód na okoliczność ww. powierzchni przyjmuje protokół z dnia [...] kwietnia 2006 r. i dołączony do akt sprawy szkic urzędnika, który przeprowadził kontrolę. Skarżąc zwrócił uwagę, iż protokół z dniu [...] kwietnia 2006 r. nie zawiera informacji w jaki sposób organ pierwszej instancji zmierzył przedmiotową powierzchnię i w jakiej metody użył, żeby po 16 dniach od ostatniego dnia zajęcia pasa ruchu drogowego bez wymaganego zezwolenia stwierdzić, jaka była powierzchnia tego zajęcia - podpis strony w protokole nie ma znaczenia potwierdzenia przez stronę, że dokonano takich ustaleń, ale stanowi jedynie fakt potwierdzenia uczestnictwa strony w dokonanej czynności. Zdaniem skarżącego protokół ten nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że powierzchnia 151,05 m2 pasa drogowego była zajęta bez wymaganego zezwolenia przez każdy z dni w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] kwietnia 2006 r. Dalej odwołujący podniósł, iż organ pierwszej instancji zarzuca stronie, że w okresie od [...] kwietnia 2006 r. do [...] maja 2006 r. istniał wybudowany przez stronę zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] o powierzchni większej niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Odwołujący wskazał, iż dowodem na ten okres jest pismo strony z dnia [...] maja 2006 r. Odwołujący wskazał, iż pismo to jest jedynie dowodem na to, że osoba, która je podpisała złożyła oświadczenie określonej treści, nie stanowi ono dowodu na to, że dopiero w dniu jego sporządzenia został usunięty stan, o którym mowa powyżej. Ponadto jeżeli pismo będące tym dowodem wpłynęło dnia [...]maja 2006 r., to dlaczego dowodzi ono tego, że okoliczność nim stwierdzona miała wystąpić 4 dni po jego wpływie. Odwołujący podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1023/08, stwierdził, że "Odwołanie skarżącego (...) podważało moc dowodową szkicu sytuacyjnego (...). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do rozpoznania przedstawionych w odwołaniu zarzutów (...)". Odwołujący wyjaśnił, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają, choć nie wprost, fakty, które organ uznał za udowodnione. Jednakże brak wskazania dowodów, na których organ pierwszej instancji się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący zwrócił uwagę, iż pismem z dnia [...] lutego 2010 r. wnosił o przeprowadzenie istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów, zapowiadając, że ich rezultat może wymagać przedstawienia nowych dowodów w sprawie. Skarżący podniósł, iż organ w odpowiedzi na powyższe pismo zakreślił mu 3 dniowy termin do złożenia wszystkich wniosków dowodowych, co jest, w ocenie skarżącego, zupełnie pozbawione podstawy prawnej. Ponadto zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co czyni bardzo ryzykownym i trudnym ocenę jej merytorycznej poprawności. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ocena legalności rozstrzygnięcia organu I instancji w konkretnej sprawie. W ocenie Kolegium niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś treść decyzji odpowiada prawu. Dalej Kolegium wskazało, iż jego zdaniem organ I instancji w sposób wystarczający zabrał materiał dowodowy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy upoważnił organ do zajęcia takiego stanowiska jak w decyzji co znalazło wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dalej organ podniósł, iż różnica stanowisk dotyczy natomiast powierzchni zajętego pasa. W tej materii organ I instancji, zdaniem Kolegium, dołożył należytej staranności aby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać powierzchnię zajętego przez stronę pasa drogowego. W tym celu przeprowadzono wizję lokalną, w której uczestniczył zobowiązany. Zdanie Kolegium tego typu procedura którą przeprowadzono bezpośrednio na miejscu zdarzenia jest w tym przypadku najbardziej miarodajnym sposobem na stwierdzenie faktów mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Uczestnictwo zobowiązanego w oględzinach miejsca oraz niezgłoszenie przez niego żadnych uwag co do wyników wizji uznać należy jako akceptację poczynionych w jej trakcie ustaleń. W świetle powyższego twierdzenia odwołującego jakoby podpisanie protokołu z wizji lokalnej było tylko potwierdzeniem jego uczestnictwa w tym zdarzeniu muszą brzmieć co najmniej nieprzekonywująco. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. T. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie z naruszeniem prawa, oraz błędne uzasadnienie faktyczne. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż brak jest podstawy materialno prawnej naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż wskazana w pozwoleniu. W ocenie skarżącego przepis powołany przez W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. tj. art. 40. ust. 12 pkt. 1 w zw. z art. 29a. ust. 1 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych daję podstawę wyłącznie do naliczenia kary za zajęcie pasa ruchu drogowego. Skarżący w ślad za odwołaniem podniósł, iż w uzasadnieniu brak jest wskazania dowodów, na których W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podkreślił, iż jest to okoliczność istotna, bowiem od początku postępowania strona podnosiła zarzuty co do ustaleń faktycznych przedmiotowej decyzji. Skarżący wskazał, iż organ nie ustosunkował się do zeznań świadka T. T., który stwierdził, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w czasie 4 dni, po upływie których zajęcie to nie miało już miejsca. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż organ pominął wnioski dowodowe składane przez stronę w dobrej wierze w celu usunięcia wątpliwości w zakresie oceny dowodów z protokołu oględzin, jak i ze szkicu. W ocenie skarżącego brak jest dowodów na okoliczność jaka powierzchnia pasa drogowego została zajęta przez wybudowanie zjazdu oraz na jaki okres został on zajęty. Ponadto skarżący podniósł, iż to nie J. T. zajął pas drogowy, ale realizator inwestycji, jeżeli jednak odpowiada jako inwestor, to stroną musi być także jego żona, która także byłą inwestorem przedmiotowej budowy. W ocenie skarżącego w sprawie nie brały udziału wszystkie zainteresowane osoby. Skarżący wskazał, iż decyzja Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2006 r., [...] zatwierdza projekt budowlany dla K. i J. T., którzy wspólnie byli inwestorami budowy przedmiotowego zjazdu, wspólnie ten zjazd realizowali, jednakże K. T. została całkowicie pozbawiona obrony swoich praw przez W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. zarówno w pierwotnym postępowaniu dowodowym, jaki w późniejszym odwoławczym, ale konsekwencje zaskarżonej decyzji dotyczą już jej majątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2010 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ odwoławczy prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze wnikające z przepisów Kpa ogólne zasady postępowania. Jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż organ odwoławczy ewidentnie dopuścił się naruszenia art. 15 Kpa. W tym miejscu przypomnieć należy, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje, iż ten dokonał jedynie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, a nie rozpoznał sprawy ponownie. Ponadto organ odwoławczy w ocenie Sądu nie ustosunkował się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W tym miejscu wskazać należy, iż skarżący w odwołaniu kwestionował ustalenia dotyczącego powierzchni zjazdu nie tylko tej o którą przekroczono powierzchnie ale również co do powierzchni zjazdu zgodnej z zezwoleniem zarządcy. Powyższe budzi również wątpliwości Sądu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ przyjął, iż powierzchnia zjazdu winna wynosić 116,80 m2. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu wskazuje, iż powyższe wynika z projektu budowlanego, to jednakże w aktach znajduje się m.in. decyzja Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwoleniu na budową z której w żadnym wypadku nie wynika jaka była dopuszczalna powierzchnia zjazdu. Ponadto w aktach znajduje się projekt zjazdu na którym naniesiono adnotacje "powierzchnia z dokumentacji 116,80 m" oraz na którym znajdują się szkice. Jednakże z powyższego nie wynika po pierwsze kto sporządził powyższe szkice oraz na jakiej podstawie dokonano obliczeń na nich się znajdujących. W tym miejscu wskazać należy, iż w ocenie Sądu organ odwoławczy mając do dyspozycji ww. materiał dowodowy oraz postawiony zarzut winien dokładnie wyjaśnić stronom dlaczego do ustalenia wysokości kary przyjęto taką, a nie inną powierzchnię zjazdu z dokumentacji. Odnosząc się natomiast do kwestii faktycznie zajętego pasa drogowego wyjaśnić należy, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie jest wystarczające. Jak słusznie zauważył organ pomiarów powierzchni dokonano w trakcie wizji lokalnej, w której uczestniczył sam skarżący. Z oględzin tych sporządzono protokół. Z protokołu tego wynika, iż podczas oględzin obecna była H. R. – st. specjalista RDW O. W.., która sporządziła szkic zjazdu wybudowanego. Wobec powyższego skoro skarżący był obecny podczas oględzin w trakcie których dokonywano pomiarów powierzchni zjazdu i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń, to uznać należy te ustalenia za zgodne z stanem faktycznym. Ponadto wskazać należy, iż oględziny miejsca budowy i pomiary dokonane bezpośrednio na miejscu uznać należy za najlepszy z możliwych dokumentów wskazujących powierzchnie wybudowanego zjazdu. O ile powierzchnię zjazdu jaki należało wybudować należy ustalić na podstawie dokumentacji projektowej, to o tyle wielkość faktycznie wybudowanego zjazdu można ustalić przede wszystkim w oparciu o dowód z oględzin bezpośrednio na miejscu. Sąd podziela pogląd organu, iż taki dowód jest najbardziej miarodajny do stwierdzenia faktów mających wspływ na wynik sprawy. Przed ustosunkowaniem się do zarzutu skarżącego, iż stroną postępowania winna być również jego żona (na poparcie powyższego skarżący wskazał, iż pozwolenie zostało wydane na K. i J. T.) należy poczynić kilka uwag natury ogólnej odnoszących się do kwestii zajęcia pasa drogowego oraz opłat i kar z tym związanych. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a więc za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z treści tego przepisu wynika więc, iż podstawą jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie przez zarządcę drogi, iż określony podmiot samowolnie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Należy przy tym zaznaczyć, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia zarządcy drogi swobody przy orzekaniu o nałożeniu opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Organ został bowiem zobligowany do wydania decyzji określonej treści w przypadku stwierdzenia stanu opisanego w dyspozycji powołanej wyżej normy prawnej tzn. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie może zatem badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy przy takim zajęciu czy też miarkować wysokość wymierzanej opłaty. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Ponadto wyjaśnić należy, iż powyższa regulacja prawna zobowiązuje organ do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie w przypadku stwierdzenia, iż doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego. Opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego winna być zatem nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 1519/06 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.). W rozpatrywanej sprawie powinnością organów administracji było zatem jednoznaczne ustalenie podmiotu, który samowolnie zajął pas drogowy, a następnie skierowanie do niego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W ocenie Sądu organ prowadząc niniejsze postępowanie powyższy obowiązek wykonał. Skarżący twierdząc, iż jego małżonka również dokonała zajęcia powołał się na pozwolenie na budowę. Z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika jedynie, kto potencjalnie mógł dokonać zajęcia pasa drogowego. Natomiast inną kwestią jest kto faktycznie owego zajęcia dokonał. Dowody zgromadzone w trakcie postępowania jednoznacznie wskazują, iż podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego jest J. T.. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż to J. T. pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wystąpił do W. Zarządu Dróg Wojewódzkich o wyrażenie zgody na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej i to on był adresatem decyzji W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] wrzesnia 2005 r. zezwalającego na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej. Ponadto zauważyć należy, iż w opisie technicznym do projektu zabezpieczenia robót na cza budowy zjazdu jako inwestor wskazany jest wyłącznie J. T.. W tym miejscu wskazać również należy na pismo z dnia [...] kwietnia 2006 r., którym J. T. zawiadomił W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego, iż z dniem [...] kwietnia 2006 r. zamierza rozpocząć roboty budowlane. Również z pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r. (k. 31 akt administracyjnych) wynika, iż osoba która dokonała zajęcia był J. T.. W piśmie tym skarżący wskazał, iż to on zlecił wykonanie robót budowlanych miejscowej firmie, a nadzór i kierowanie tymi pracami zlecił osobie posiadającej odpowiednie kompetencje. Natomiast w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. (data wpłynięcia do organu [...] maja 2006 r. ) skarżący oświadczył, iż w dniu [...] maja 2006 r. dokonał przywrócenia zjazdu do stanu zgodnego z dokumentacją. Ponadto wskazać należy, iż przesłuchany na wniosek skarżącego świadek oświadczył, iż na zlecenia J. T. nadzorował pracę na realizacją inwestycji. Powyższe dokumenty w ocenie Sądu jednoznacznie świadczą, iż inwestorem, a więc osobą, która zajęła pas drogowy bez zezwolenia był J. T.. Ponadto podnoszona przez skarżącego w skardze okoliczność, że pas zajął realizator inwestycji, a nie inwestor nie mogą być przesłanką do zwolnienia skarżącego od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż roboty zostały wykonane przez osobę działającą na jego zlecenie. Również zarzut skarżącego, iż brak jest podstaw do naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż wskazana w pozwoleniu jest niezasadny. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wobec powyższego również w sytuacji gdyby skarżący przed rozpoczęciem prac uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie okazałoby się, iż zajął powierzchnię większą niż w zezwoleniu, to w takiej sytuacji mamy również do czynienia z zajęciem pasa drogowego, z tym że bez zezwolenie zostanie zajęty tylko pas drogowy ponad powierzchnie określoną w wydanym zezwoleniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a kosztach na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględniając uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozpozna sprawę merytorycznie nie ograniczając się wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ winien również rozważyć czy w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia, na okoliczność jaką powierzchnię według dokumentacji miał mieć zjazd, dowodu z projektu budowlanego.