II SAB/Go 212/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi N. nr [...] na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Domu Pomocy Społecznej do rozpoznania wniosku skarżącej N. nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w zakresie punktu 3, 5 i 6 w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej na rzecz skarżącej N. nr [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Organizacja Międzyzakładowa [...] zwróciła się do Dyrektora Domu Pomocy Społecznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Czy wypłacono pracownikom "DPS [...]" dodatki do wynagrodzeń w ramach grantu otrzymanego z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej? 2. Jeżeli dodatek został wypłacony, to podanie daty lub okresu, w którym wypłacono w/w dodatki. 3. Jeżeli dodatek został wypłacony – podanie łącznej kwoty brutto wypłaconych wszystkim pracownikom dodatków. 4. Jeżeli dodatek został wypłacony – podanie w jakiej formie wypłacone zostały w/w dodatki (dodatku specjalnego, premii, nagrody itp.)? 5. Jeżeli dodatek został wypłacony – podanie wg jakich kryteriów ustalone zostały kwoty wypłaconych pracownikom dodatków? 6. Jeżeli dodatek został wypłacony – podanie kwot brutto wypłaconego dodatku do wynagrodzenia pracowników wg wzoru wskazanego w formie tabelarycznej, obejmującego takie stanowiska pracy, jak: opiekunki, pokojowe, personel obsługi, pielęgniarki, pracownicy administracji i pracownicy na stanowiskach kierowniczych. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2020 r., przesłanej do strony drogą mailową, Dyrektor DPS poinformował, że dodatkowe środki na wypłatę dodatków do wynagrodzeń dla pracowników pochodzą z Projektu Grantowego na rzecz ograniczenia skutków wystąpienia choroby COVID-19 finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego Regionalnego Programu Operacyjnego [...], Oś priorytetowa 7 - Równowaga społeczna. Działanie 7,5 - usługi społeczne. Środki zostaną wypłacone jako dodatek specjalny pomniejszany za dni nieobecności w okresie od [...] marca 2020 do [...] września 2020 r. Pierwsza część została wypłacona 30 czerwca 2020 r. w podstawowej kwocie 700 zł brutto dla wszystkich pracowników, pozostała kwota będzie wypłacona 30 września 2020 r. W dniu 11 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Organizacji Międzyzakładowej [...] na bezczynność DPS, w której zarzucono naruszenie: - prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieuzasadnione nieudostępnienie informacji publicznej; - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudostępnienie informacji publicznej przez organ do tego zobowiązany; - art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wbrew wymogom określonym w tym artykule organ nie wydał decyzji, co narusza równocześnie art. 8, 11 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o: - zobowiązanie DPS do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2020 r., a tym samym udzielenia informacji publicznej lub wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, - zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celów dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi organizacja związkowa podniosła, że organ udzielił odpowiedzi tylko na niektóre zadane mu pytania, a mianowicie na pytanie wskazane w punkcie 1, 2 oraz 4. W treści odpowiedzi z [...] lipca 2020 r. brak jest natomiast odpowiedzi na pozostałe pytania zawarte we wniosku z [...] lipca 2020 r. W ocenie strony skarżącej DPS wykonuje zadania publiczne w zakresie ustawy o pomocy społecznej (opieka nad osobami starszymi i niesamodzielnymi), a "nadto uzyskuje środki finansowe z Powiatu [...]". W związku z powyższym strona uznała, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a tym samym organ miał obowiązek zastosować procedurę określoną w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tzn. udostępnić wnioskowaną informację publiczną albo wydać decyzję czego nie uczynił. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości twierdząc, że udzielił stosownej odpowiedzi na wniosek strony skarżącej. Ponadto wskazał, że [...] czerwca 2020 r. odbyło się zebranie pracowników Domu Pomocy Społecznej, na którym pracownicy zostali poinformowani o przystąpieniu DPS-u do projektu. Przekazana została szczegółowa informacja o zasadach rozdysponowania dotacji. Żaden z pracowników nie zgłaszał uwag co do rozdzielenia środków. Strona skarżąca nie zgłosiła również zastrzeżeń, ani też nie wezwała organu do uzupełnienia udzielonej odpowiedzi, co dodatkowo utwierdziło organ w przekonaniu, że udzielona odpowiedź była wyczerpująca i nie budziła zastrzeżeń. Na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] października 2020 r. Dyrektor DPS poinformował, że po sporządzeniu odpowiedzi na skargę nie udzielił jakichkolwiek dalszych odpowiedzi na wniosek skarżącej organizacji związkowej z [...] lipca 2020 r., poza tą, która znalazła się w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej organizacji związkowej z dnia [...] lipca 2020 r., skierowanego do Dyrektora DPS, opisanego na wstępie dotyczącego sposobu wydatkowania środków z "grantu otrzymanego z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej". Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - powoływana dalej jako u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor DPS jako organ jednostki organizacyjnej Powiatu [...], realizujący zadania tego powiatu w zakresie pomocy społecznej wskazane w art. 19 pkt 10 ustawy z dnia 10 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stąd też prawidłowo określonym podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej był Dyrektor DPS, a w konsekwencji był on również organem stanowiącym stronę w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a., biorącym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też Sąd oznaczył w wyroku jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej Dyrektora DPS, a nie sam DPS. Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Niewątpliwie żądane we wniosku skarżącej organizacji związkowej z dnia [...] lipca 2020 r. informacje dotyczące wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego, stanowią informację dotyczącą majątku tej jednostki, a w konsekwencji również informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Na gruncie u.d.i.p. w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy; 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W kontrolowanej sprawie treść odpowiedzi Dyrektora DPS z dnia [...] lipca 2020 r., przesłanej do strony drogą mailową, wskazuje na niezałatwienie wniosku skarżącej w całości. Należy zgodzić się ze stroną, że organ udostępnił informacje wyłącznie w zakresie wskazanym w punktach 1, 2 oraz 4 wniosku, natomiast nie odniósł się w żaden sposób do pytań zawartych w pozostałych punktach. Jak wynika z udzielonej przez organ na wezwanie Sądu odpowiedzi z dnia [...] października 2020 r., poza informacją, jaka znalazła się w piśmie z [...] lipca 2020 r., Dyrektor DPS do dnia orzekania przez Sąd nie udzielał jakichkolwiek dalszych odpowiedzi na wniosek strony z [...] lipca 2020 r. W orzecznictwie konsekwentnie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej skargę na bezczynność organu można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, jak przy klasycznej bezczynności, ale również w sytuacji udzielenia niepełnej informacji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 października 2016 r., II SAB/Op 75/16). W związku z powyższym Sąd na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora DPS do załatwienia powyższego wniosku w zakresie w jakim nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd uznał stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż powyższy organ rozpoznając wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. dopuścił się bezczynności (pkt II wyroku). Ponadto Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 ). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca bowiem w ustawowym terminie częściowo udostępniła wnioskowane informacje w przekonaniu, iż w pełni uczyniła zadość żądaniom skarżącej organizacji związkowej. W tej sytuacji trudno doszukać w działaniach organu oczywistego lekceważenia przedmiotowego wniosku i braku woli załatwienia sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).