I OSK 1532/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 945/07 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność Państwa gruntów oddanych pod drogi publiczne 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz R. S. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 945/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność Państwa gruntów oddanych pod drogi publiczne. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60) stwierdzono, iż grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne położone we wsi S. gm. R. wybudowane z udziałem czynu społecznego przeszły z dniem 1 października 1985 r. z mocy prawa na własność Państwa. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. wskazując, iż zmienił się jedynie dotychczasowy stan władania wykazywany wg mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych. Żaden wprawdzie przepis ustawy nie wskazuje na konieczność wydawania decyzji deklaratoryjnych stwierdzających, że konkretna nieruchomość oddana na cel budowy drogi z udziałem czynu społecznego stała się z dniem wejścia w życie ustawy własnością Państwa. Prezentowane jest również stanowisko, iż potwierdzeniem przejęcia na własność Państwa gruntów określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest zaświadczenie. W sytuacji zatem, gdy nie ma utrwalonego orzecznictwa oraz brak przepisu prawa materialnego normującego tę kwestię, czy należy wydać decyzję, czy zaświadczenie - nie może to stanowić rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzając, że wprawdzie grunty niewątpliwie przechodzą na własność Państwa z mocy prawa ze wskazaną datą w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, to potwierdzenie tego przejścia było konieczne do dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz naniesienia zmian w ewidencji gruntów. W skardze zarzucono wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. bez podstawy prawnej, domagając się stwierdzenia jej nieważności z tej przyczyny. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 945/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych to szczególna forma wyzbycia się własności przez dotychczasowego jej właściciela nakłada na organy decyzyjne w tych sprawach szczególny obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, której przypisuje się dokonanie czynności prawnej w postaci oddania gruntów pod drogi publiczne ze świadomością utraty ich własności, bez materialnej rekompensaty. Wobec faktu, iż różne były stanowiska doktryny co do tego, czy w okolicznościach przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy należało wydać decyzję, czy też zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 kpa, zasadnym jest przyjęcie, iż ustawa nie reguluje sposobu przejścia na własność Państwa drogi publicznej. Nie można zatem jako naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Podstawowym kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji jest stwierdzenie, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie jest dopuszczalne "podciągnięcie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznanie za naruszające prawo sytuacje, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W skardze kasacyjnej R. S. zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jako przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż dopuszczalne jest wydawanie na jego podstawie decyzji administracyjnych o przejściu na własność Skarbu Państwa gruntów oddanych pod drogi publiczne. Zarzucił również naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu jako przesłanki oceny nieważności decyzji rozstrzygającej o zaistnieniu skutku prawnego następującego zgodnie z ustawą o drogach publicznych z mocy samego prawa, przesłanki rażącego naruszenia prawa zamiast przesłanki wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że istnieje utrwalona linia orzecznictwa (brak jakichkolwiek orzeczeń odmiennych), zbieżna z poglądami doktryny, zgodnie z którą przejście na własność Państwa, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych, gruntów, o których mowa w tym przepisie, następuje "z mocy prawa". Kwestia ta, jako mająca charakter sprawy cywilnej, nie podlega zatem rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym w drodze wydawania deklaratoryjnych decyzji w przedmiocie stwierdzenia prawa własności Państwa do spornych działek gruntu. Nabycie na tej podstawie własności następuje z mocy prawa, wobec czego niedopuszczalne jest wydawanie na podstawie powołanego przepisu decyzji administracyjnych stwierdzających przejście na własność Państwa przedmiotowych gruntów, które jako wydane bez podstawy prawnej, podlegają stwierdzeniu nieważności na podstawie w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Potwierdzenie przejścia na własność Państwa gruntów, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, następuje przez wydanie zaświadczenia (art. 217 § 2 kpa), a nie w formie decyzji administracyjnej, co wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dlatego zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60) - na podstawie którego wydana została decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r., będąca przedmiotem oceny zawartej w decyzjach zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 października 1985 r.) grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. Cytowany przepis normuje sprawę mającą charakter cywilnoprawny, skoro kształtuje prawnorzeczowy stan nieruchomości. Sprawy zaś cywilne mogą być przekazane do rozstrzygnięcia innym organom, w tym także organom administracji we właściwych dla nich formach działania aktów administracyjnych jedynie wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny, zgodnie z art. 2 §3 kpc. Nie wynika jednak z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ani też z pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych, aby skutek prawnorzeczowy polegający na przejęciu prawa własności nieruchomości określonych w tym przepisie na rzecz Skarbu Państwa wymagał jakiegokolwiek potwierdzenia i aby miał tego dokonywać organ administracji. Brak jest zatem podstaw do uznania dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej dla potwierdzenia skutku prawnorzeczowego wynikającego z powołanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, skoro właściwość organu administracji w sprawie cywilnej nie może być domniemana, lecz musi wynikać z jednoznacznie sformułowanego w tym względzie przepisu prawa. Domniemanie właściwości rozstrzygania spraw cywilnych przypisane bowiem zostało w art. 2 §1 kpc sądom powszechnym, i może być wyłączone tylko wyraźnie sformułowanym przepisem obowiązującego prawa, zgodnie z art. 2 §3 kpc. Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym dotyczącym stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje się na brak podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej dla potwierdzenia skutku prawnorzeczowego określonego w powołanym przepisie, podkreślając nieważność takiej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12.05.1995 r. sygn. akt II SA 217/94 - ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 91 oraz uchwała SN z 20.09.2004 r. sygn. akt III CZP 108/94 - OSNC z 1995 r. Nr 2, poz. 28). Przedmiotem zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 §1 kpa, na które wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, może być natomiast jedynie stwierdzenie zaistnienia faktów świadczących o spełnieniu się ustawowych warunków nabycia przez Skarb Państwa prawa własności gruntu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co w żadnej mierze nie wyklucza wyłącznej właściwości sądu powszechnego do rozstrzygnięcia sporu o własność gruntu nabytą na podstawie powołanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku zaistnienia takiego sporu z dotychczasowym właścicielem tego gruntu. Błędnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wyklucza dopuszczalności wydawania na jego podstawie decyzji administracyjnej mającej potwierdzać wynikające z niego skutki w sferze prawa cywilnego wobec nieruchomości spełniających kryteria określone w tym przepisie. Z tego względu, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni powołanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, wskutek czego naruszył także - zarzucony w skardze kasacyjnej - art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez uznanie braku podstaw do jego zastosowania wobec decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r. i w konsekwencji tego uznanie za prawidłowe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r., podczas, gdy powołana decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. wydana została bez podstawy prawnej, co skutkuje jej nieważnością w rozumieniu 156 §1 pkt 2 kpa. W konsekwencji powyższego, mając na uwadze sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, co umożliwia rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi złożonej na decyzje administracyjne wydane w sprawie, za nieprawidłowe należy uznać również te decyzje. Z naruszeniem bowiem art. 156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r., skoro decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej. Naruszenie to miało zatem wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia tych decyzji w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] września 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżących organ orzekający uwzględni ocenę prawną o wydaniu decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r. bez podstawy prawnej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.