VII SA/Wa 1064/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę UZASADNIENIE VII SA/Wa 1064/20 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2020r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia D. G. od postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu o innym przeznaczeniu nr U1 znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...] – utrzymał w mocy zaskrzone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 2 października 2019r. I. G. i D. G. wystąpili o wydanie zaświadczenia o samodzielności - w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali - lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu o innym przeznaczeniu nr U1 znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 10 października 2019r. Prezydent [...] wezwał I. G. i D. G. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego przyjęcie budynku do użytkowania oraz potwierdzenie załączonych rzutów "za zgodność ze stanem faktycznym" przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane - w terminie 7 dni oda daty otrzymania pisma. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2019r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu o innym przeznaczeniu nr U1 znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż wnioskodawcy nie uzupełnili dokumentacji zgodnie z wezwaniem z dnia 10 października 2019r. Nadto, organ I instancji wskazał na decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania komórki lokatorskiej na lokal biurowo - usługowy na ternie działki nr [...] przy ul. [...]. Jak wynika z posiadanej dokumentacji inwestor nie wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia / zgłoszenia na zmianę sposobu użytkowania dla tej zmiany. SKO wyjaśniło, że I. G. i D. G. wykazali, że uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego i lokalu o innym przeznaczeniu nr U1 w budynku przy ul. [...] jest niezbędne dla ustanowienia odrębnej własności lokalu. Niewątpliwie więc skarżący posiadają interes prawny, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w ubieganiu się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Organ wskazał, że definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego określa przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi œścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Jak stanowi art. 2 ust. 4 ustawy do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej, pomieszczeniami przynależnymi. Analiza art. 2 ust. 2 wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi œścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela. Lokal posiada zatem cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Samodzielny lokal to taki, który jest zdolny do zaspokajania określonych potrzeb zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym, zaœ pewność w tym zakresie gwarantuje wydanie pozwolenia na użytkowanie, które potwierdza możliwość zgodnego z prawem korzystania z lokalu, zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ I instancji, w niniejszej sprawie, opierał się na dokumentacji będącej w jego posiadaniu tj. decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania komórki lokatorskiej na lokal biurowo - usługowy na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. Wnioskodawcy pomimo stosownego wezwania nie przedłożyli dokumentu potwierdzającego zmianę sposobu użytkowania, a także nie przedłożyli poświadczonych przez osobę o stosownych uprawnieniach rzutów inwentaryzacji. Badanie czy lokal może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem następuje przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej w szczególności uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, dowodzącego realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, a więc zgodnie z prawem. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia sprowadza się do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. G., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów: - prawa materialnego tj. art. 2 ust 2 ustawy o własności lokali, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla uznania lokalu za samodzielny konieczne jest uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenia na zmianę sposobu użytkowania komórki lokatorskiej, - przepisów postępowania tj. art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentacji zawartej w zażaleniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że definicja samodzielności lokalu nie upoważnia do identyfikowania " lokalu przeznaczonego na cele inne niż mieszkalne" z " lokalem użytkowym" i to przeznaczonym na pobyt ludzi, czy tez " pomieszczeniem gospodarczym" definiowanym w Prawie budowlanym, co czyni nieuzasadnionym żądanie od skarżącego pozwolenia lub zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Skarżący wskazał, że lokal, którego dotyczy wniosek spełnia wymagania w zakresie jego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił do użytkowania cały budynek mieszkalno- usługowy wraz z wszystkimi pomieszczeniami, a tzw. komórka lokatorka o pow. 44,34 m2 została wybudowana na pierwszej kondygnacji naziemnej jako pomieszczenie z przeznaczeniem na usługi. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę nr [...], w której wyraziła zgodę na podział wyodrębnionego lokalu nr [...] o łącznej powierzchni 130,59 m2 i jego sprzedaży w ten sposób, że w wyniku podziału powstają samodzielny lokal mieszkalny nr [...] o pow. 83,78 m2 wraz z komórkami lokatorskimi oraz samodzielny lokal niemieszkalny o powierzchni 44,34 m2. Powinno być więc oczywiste, że ocena spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy powinna zostać dokonana przez organ w oparciu o posiadane dane i zgromadzone dokumenty. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020r., znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz lokalu o innym przeznaczeniu nr U1 znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Zdaniem Sądu postanowienie to odpowiada prawu. Rozwijając tę ocenę Sąd dostrzega, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contrario, z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z wiedzy organu, w szczególności z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ - korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić, ale wyłącznie w koniecznym zakresie, postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (v. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1223/19). Z uwagi na "naturę" zaświadczenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się też uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1385/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06). Kierując się powyższym Sąd zauważa, że zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...], zostało wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 pkt. 1 wskazanej ustawy, do art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzono nowy ust. 1a, w brzmieniu: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy." Powołana wyżej ustawa zmieniająca ustawę o własności lokali wprowadziła również istotną zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2. Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Po 23 sierpnia 2018 r. natomiast obowiązki starosty ( Prezydenta miasta na prawach powiatu), związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2. Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W niniejszej sprawie organy, stosując ww. przepisy, odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Należy zaznaczyć, że zgodnie z zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. projektem budowlanym, pomieszczenie oznaczone jako U1 jest komórką lokatorską, a więc pomieszczeniem przynależnym jako część składowa, lokalowi mieszkalnemu. Taki stan prawny potwierdza nadto akt notarialny umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2016r. ( Rep.[...]). Do lokalu mogą przynależeć, jako części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności : piwnica, strych, komórka, garaż. W aktach postępowania znajduje się także decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2018r. ustalająca, na wniosek D. G., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania komórki lokatorskiej na lokal biurowo- usługowy, na terenie działki ew. nr [...], przy ul. [...] w [...]- Dzielnica [...]. Organ wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów potwierdzających przyjęcia budynku do użytkowania, jednak zobowiązania to nie zostało wykonane. Zasadnie zatem organy przyjęły, że samodzielność lokalu U1 może potwierdzić jedynie dokonana zgodnie z prawem zmiana sposobu użytkowania lokalu z części składowej lokalu mieszkalnego ( komórka lokatorska) na lokal przeznaczony na cele niemieszkalne zgodnie z przeznaczeniem . Potwierdzeniem takiej zmiany stanu prawnego winno być skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu U1, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, jeśli zmiana ta nastąpiła już po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego obiektu. Zasadnie organy wskazały, że lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Jak zostało to wyżej wyjaśnione, postępowania o wydanie zaświadczenia sprowadza się do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a te wskazują na brak samodzielności lokalu U1 jako komórki przynależnej do lokalu mieszkalnego. W tych warunkach, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.