II SA/Kr 834/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję T. D. S.A. w K. z dnia 16 maja 2022 r. nr TD/DTR/2022-05-16/0000007(268)AŁ w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1/od rzucić skargę; 21 zwrócić [...] Sp. z .0.0. w K. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2022 r. E. sp. z o.o. w K. zwróciła się do T.S.A. w K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii ekspertyzy wpływu przyłączenia obiektu w postaci farmy fotowoltaicznej "Olszowa" o mocy przyłączeniowej 100 MW do sieci dystrybucji Spółki. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. T.S.A. w K. poinformowała, że nie ma możliwości wydania kopii lub udostępnienia do wglądu ww. ekspertyzy. Jak podano, powyższe wynika z obowiązku przestrzegana przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych. Ochrona ta dotyczy w szczególności informacji sensytywnych, które zostały zdefiniowane w zatwierdzonym decyzją Prezesa URE nr DRR.WRD.748.4.5.2019.APo z dnia 9 września 2020 r. Programie zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego T.S.A. w K. Obowiązek ochrony informacji jest pochodną funkcjonowania T.S.A. w K. jako OSD w warunkach monopolu naturalnego, gdzie podmioty przyłączane funkcjonują w ramach rynku konkurencyjnego. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2022 r. E. sp. z o.o. w K. z siedzibą w K., zwróciła się do T.S.A. w K. Oddział w O. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to udostępnienia kopii ekspertyzy wpływu przyłącza obiektu w postaci farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy przyłączeniowej 100 MW do sieci dystrybucji Spółki, o której mowa w piśmie Spółki z dnia 10 stycznia 2022 r. (numer pisma: TD/OOP/OMP/2022-01-10/0000010), tj. sprawy wszczętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 stycznia 2022 r. Pismem z dnia 16 maja 2022 r. T.S.A. w K. poinformowała wnioskująca spółkę, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanej informacji, a tym samym podtrzymano dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. W powyższym piśmie wskazano, że argumenty przedstawione w piśmie z dnia 20 kwietnia 2022 r. nie uwzględniają tego, że ekspertyza przyłączeniowa zawiera informacje sensytywne o zamierzeniach biznesowych innych klientów, na których ujawnienie jako OSD nie ma uprawnienia, a ponadto zawiera bardzo szczegółowe informacje techniczne o parametrach sieci i jej układach, które stanowią informację wewnętrzną i których udostępnianie może stanowić ryzyko dla bezpieczeństwa funkcjonowania sieci. Podkreślono, że ekspertyza przyłączeniowa stanowi dokument wewnętrzny OSD, zawierający informacje sensytywne. W związku z tym, nie jest możliwy wgląd do tej ekspertyzy z uwagi na okoliczność, że zawiera ona dane i informacje objęte ochroną. Jak wskazano, słuszność i prawidłowość takiego stanowiska potwierdzają postanowienia wydawane przez Prezesa URE, zaaprobowane w orzecznictwie sądowym, w których Prezes URE wyłączał wnioskodawcom prawo wglądu do ekspertyzy por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie - VII Wydział Gospodarczy z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt VII ACa 924/17. Wyjaśniono nadto, że ograniczenie prawa wglądu wnioskodawcy do całości ekspertyzy może wynikać także z innych regulacji prawnych niż zastosowanie art. 74 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.). Na OSD został nałożony bowiem obowiązek przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych na podstawie art. 9c. ust. 4 i 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm., dalej ustawa). Ochrona ta dotyczy w szczególności wspomnianej kategorii informacji sensytywnych, które zostały zdefiniowane w zatwierdzonym decyzją Prezesa URE nr DRR.WRD.748. 4.5.2019.APo z dnia 9 czerwca 2020 r. Programie zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego T.S.A. w K. (dalej jako Program zgodności), do opracowania którego OSD zobowiązany jest zgodnie z art. 9d ust. 4 ustawy. Obowiązek ochrony informacji jest pochodną funkcjonowania OSD w warunkach monopolu naturalnego, gdzie podmioty przyłączane funkcjonują w ramach rynku konkurencyjnego. W rozdziale I.6. Programu zgodności, poświęconym informacjom sensytywnym, ekspertyzy wpływu przyłączania do sieci elektroenergetycznej urządzeń, instalacji lub sieci wytwórczych i odbiorczych na funkcjonowanie systemu zakwalifikowano, jako informacje, które mogą przynosić użytkownikom systemu lub potencjalnym użytkownikom systemu korzyści handlowe. Zdaniem T.S.A. w K. udostępnianie ekspertyz przyłączeniowych, oprócz kwestii ujawniania danych sensytywnych, stwarza problem ciągłego podważania wyników pracy eksperta, a w konsekwencji, zahamowania procesu rozpatrywania wszystkich wniosków o przyłączenie w danym rozpatrywanym obszarze przyłączenia. W konsekwencji za niecelowe i niekorzystne dla wszystkich uczestników procesu przyłączeniowego, uznano aby rzetelność pracy eksperta była oceniana przez bezpośrednio zainteresowanego przyłączeniem do sieci. Pismem z dnia 30 maja 2022 r. E. sp. z o.o. w K. złożyła skargę na "decyzję T.S.A. w K. z dnia 16 maja 2022 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej", zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 5 ust. 1 UDIP poprzez przyjęcie, że ekspertyza stanowi tajemnicę ustawowo chronioną; - art. 5 ust. 2 UDIP poprzez przyjęcie, że ekspertyza stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa; - art. 2 ust. 1 UDIP poprzez odmowę udzielenia stronie skarżącej dostępu do informacji publicznej, mimo że nie występowały żadne przesłanki wyłączające ten obowiązek. W odpowiedzi na skargę T.S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239, dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem skuteczności skargi jest złożenie jej na akt lub czynności objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, którą określa przede wszystkim art. 3 § 2 P.p.s.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W związku z powyższym zauważyć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z powyższego wynika, że decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 16 u.d.i.p. musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 §1 k.p.a., ale również elementy wymagane na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Zgodnie z art.107 §1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi oznaczać, że pismo nie jest decyzją, ale innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, poczynając od wyroku NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9–10, poz. 169), że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień, możliwie jednoznacznie. Co więcej, rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Wskazany element decyzji jest zasadniczy, albowiem stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty (por. I SA/Ke 239/22). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. I SA/Go 109/22). Zdaniem składu orzekającego zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych decyzji, tj. rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. Element ten nie został sformułowany w pismach wskazanych przez skarżącą jako decyzje administracyjne. Pisma T.S.A. w K. z 11 kwietnia 2022 r. oraz z 16 maja 2022 r. zostały zredagowane jako informacje o nieudostępnieniu ekspertyzy, nie zaś jako akty zawierające stanowcze rozstrzygnięcia, które można by uznać za decyzje administracyjne, w których orzeczono o prawach lub obowiązkach jednostki. Nie sposób rozstrzygnięcia jednoznacznie oddzielić od zawartych w piśmie argumentów przemawiających – w ocenie Spółki – za nieudostępnieniem żądanego dokumentu. Już tylko na marginesie można wskazać, że nie wskazuje również na formę decyzji zawarta w pismach argumentacja mająca uzasadnić nieudostępnienie ekspertyzy, która odwołuje się zarówno do okoliczności uzasadniających ewentualne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (vide: art. 16 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), jak i do okoliczności, które mogłyby wskazywać na niestosowanie u.d.i.p. ze względu na toczące się z wniosku skarżącej postępowanie przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, w którym dla rozstrzygnięcia kwestii dostępu do ekspertyzy zastosowanie znajduje art. 73 i 74 k.p.a. (vide: art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Podsumowując, należy stwierdzić, że brak rozstrzygnięcia w piśmie T.S.A. w K. z 16 maja 2022 r. oznacza, że nie stanowi ono decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., ani też innego aktu podlegającego zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a., w związku z czym nie podlega ono zaskarżeniu. Z tej przyczyny należało odrzucić skargę, jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.