II OSK 1196/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2558/20 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2558/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 10 września 2020 r. nr DL.WIPO.410.1683.2018/BP w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchylił zaskarżone postanowienie, 2. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził uchybienie terminu przez [...] (dalej: "skarżąca") do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2018 r., w której orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji wraz z pouczeniem o terminie i trybie, w jakim można złożyć odwołanie, odebrano w dniu 20 września 2018 r. pod wskazanym adresem do doręczeń, zatem tego dnia weszło ono do obrotu prawnego. Z kolei w dniu 8 października 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, nie załączając wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 4 października 2018 r., co sprawia, że złożenie odwołania w dniu 8 października nastąpiło po terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiodła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. W ocenie Sądu, organ zobowiązany jest działać zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, tymczasem oczekując na jakąkolwiek czynność organu, cudzoziemka po upływie roku ustanowiła pełnomocnika, który pięciokrotnie i bezskutecznie, pismami z: 18 listopada 2019 r., 12 grudnia 2019 r., 2 kwietnia 2020 r., 17 czerwca 2020 r. oraz z dnia 1 lipca 2020 r. zwracał się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskami o przyspieszenie rozpoznania wniosku, podanie terminu załatwienia sprawy, a także o podanie sygnatury sprawy. W dniu 12 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej ponowił wnioski. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania, skarżąca dowiedziała się dopiero z treści zaskarżonego postanowienia. Takie postępowanie organu nie może być zaakceptowane w państwie prawa. Nie można pominąć, że organ potrzebował dwóch lat, żeby stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nie zawiera właściwego podpisu. Jak wynika z dołączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego z dnia 28 września 2018 r., wydanego przez placówkę służby zdrowia Szpital Solec, skarżąca była na zwolnieniu lekarskim w dniach 28 września 2018 r. – 7 października 2018 r., a termin do złożenia odwołania upływał w tym okresie. Organ nie mógł też pominąć – w myśl zawartej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej – że skarżąca jest cudzoziemką i przez pierwszy rok od złożenia odwołania występowała osobiście. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie postanowienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 58 w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na: a) uznaniu, że długość trwania postępowania administracyjnego ma znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu dla jego wniesienia, b) stwierdzeniu, że ustalenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że wniesione przez cudzoziemkę odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia niezwłocznie po jego otrzymaniu przez organ odwoławczy pozwoliłoby na poinformowanie strony o przedmiotowym uchybieniu, które to mogłaby skarżąca konwalidować we właściwym czasie, poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - podczas gdy stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną, niezależną od takich zdarzeń jak długość trwania postępowania, zaś samo stwierdzenie uchybienia tego terminu następuje w formie postanowienia wydanego na podstawie art, 134 k.p.a., którego skutki kształtują się tożsamo w każdym przypadku, niezależnie od daty jego wydania 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niejasny i niezawierający wskazań co do dalszego postępowania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiotowej sprawie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, również strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu było postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 10 września 2020 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Istotą niniejszego postępowania oraz argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej jest zaś ustalenie, czy długość trwania postępowania administracyjnego ma znaczenie dla ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca [...] rozstrzygnięcie organu I instancji, czyli decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2018 r., odebrała w dniu 20 września 2018 r. pod wskazanym adresem do doręczeń. Termin do złożenia odwołania upływał 4 października 2018 r. Tymczasem skarżąca odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu 8 października 2018 r., a zatem z uchybieniem terminu, o czym dowiedziała się z zaskarżonego do Sądu postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 10 września 2020 r. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że tak długo prowadzone postępowanie nie może zostać zaakceptowane, zwłaszcza w przypadku gdy stroną jest cudzoziemka, działająca ponadto bez profesjonalnego pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska Sądu I instancji jakoby długość trwania postępowania administracyjnego miała znaczenie dla ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje wyraźnie, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy, niezależnie od tego jak skandalicznie przekroczył terminy prowadzonego postępowania, nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Przedstawione stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osobą nawet zwolnienie lekarskie od pracy nie jest potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 4/19, LEX nr 3287653). Co więcej, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawniczej podkreśla się, że nie jest możliwe przywrócenie terminu z urzędu - bez złożenia stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu (patrz np.: H. Knysiak-Molczyk, Problematyka wstępnego postępowania odwoławczego, "Glosa" 2000, nr 12, s. 6). W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2018 r., orzekająca o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania, przy czym, w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji [...] nie złożyła formalnego wniosku o przywrócenie terminu. W jego treści strona nie odniosła się bowiem w żaden sposób do okoliczności wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Pismo strony (odwołanie) było jasne, czytelne i nie mogło budzić wątpliwości. Organ nie był zatem zobowiązany do udzielania dodatkowych wskazówek w zakresie toczącego się postępowania. Stanowisko Sądu I instancji, że w takiej sytuacji organ powinien udzielić skarżącej dodatkowych wyjaśnień i porad, a w konsekwencji umożliwić rozpoznanie odwołania nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Z kolei, argumentacja Sądu I instancji odnośnie dołączonego do skargi zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikało, że skarżąca była w czasie upływającego terminu do wniesienia odwołania na zwolnieniu lekarskim (w dniach 28 września 2018 r. - 7 października 2018 r.), jest argumentacją, którą brałby pod uwagę organ, gdyby był to argument wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosku takiego strona jednak nie złożyła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w toku całego postępowania nie została zatem naruszona zasada udzielania informacji, o której mowa w art. 9 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w tym przepisie.