I OSK 254/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del.NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 708/08 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 708/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P., stwierdził nieważność decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] o odmowie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa, realizującego zadania administracji rządowej w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości, niewykorzystanych na cel ich nabycia (wywłaszczenia). W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskiem z dnia 15 listopada 2007 r. J. P. wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego polegającego na podjęciu przez Ministra Skarbu Państwa działań zmierzających do przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...] jedn. ewid. [...]. W/w działki były przedmiotem darowizny oraz wkładu na rzecz [...] Fundacji [...] im. [...] w K., jako wykorzystanych niezgodnie z jej celem, a wywłaszczonych uprzednio na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę szpitala [...] w P., powstałego w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że od dnia 11 maja 2000 r. prowadzone jest, w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położnych w K., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Wnioskodawczyni podała, że Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. zawiesił postępowanie z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia 21 września 1998 r. przenoszącej prawo własności nieruchomości, których dotyczy postępowanie toczące się przed Prezydentem Miasta Krakowa. Minister Skarbu Państwa wskazał, że w dniu 18 stycznia 2008 r. do Ministra wpłynął wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt [...], z powództwa J. W. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa i [...] Fundacji [...] im. [...] w likwidacji w K. o stwierdzenie nieważności umowy darowizny - wydany na skutek apelacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2006 r. sygn. [...]. Wyrokiem tym Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda, potwierdzając tym samym prawidłowość orzeczenia Sądu Okręgowego uznającego powództwo za nieuzasadnione. Organ podkreślił, że Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu orzeczenia wyraził pogląd, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej umowy w oparciu o art. 58 § 1 kc w związku z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia że nieruchomość nabyta (wywłaszczona) od powoda przez Skarb Państwa została w związku z zawarciem przez pozwanych kwestionowanej umowy z dnia 12 września 1998 r. użyta na inny cel, niż określony w umowie. Ponadto, niedopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc nie zawiadamianie poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie skutkuje nieważnością czynności prawnej dokonanej z naruszeniem tego obowiązku. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że Sąd Apelacyjny w powyższym wyroku nie zakwestionował prawnej dopuszczalności przekazania przez Ministra Skarbu Państwa nieruchomości Skarbu Państwa, w drodze darowizny lub tytułem wkładu na rzecz fundacji. W ocenie organu wobec rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii ważności umowy darowizny, która była zagadnieniem prejudycjalnym, brak jest podstaw do wypowiadania się przez organ administracji w tym przedmiocie. Minister podniósł, że żądanie formułowane jako "spowodowanie przeniesienia własności nieruchomości z powrotem na rzecz Skarbu Państwa w celu ich zwrotu" nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 100 § 1 kpa, ale żądaniem określonego - kształtującego prawo, zachowania się organu Państwa poprzez podjęcie czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem darowizny uczynionej na rzecz [...] Fundacji [...] w K. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. P. Skarżąca wskazała, że nie jest zagadnieniem wstępnym, ustalenie przez sąd powszechny zgodności z prawem umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep. [...] mocą której Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz [...] Fundacji [...] im. [...] w K. Ponadto, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie leży całkowicie w gestii i kompetencjach Ministra Skarbu Państwa, gdyż Minister poprzez swoich przedstawicieli w Komisji Rewizyjnej całkowicie kontroluje działalność Fundacji w zakresie gospodarki nieruchomościami, a więc był w przeszłości i jest nadal zdolny do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na przywróceniu władania Skarbu Państwa nad nieruchomościami podlegającymi obowiązkowi zwrotu. Podniosła również, że Sąd powszechny nie rozstrzygnął zagadnienia wstępnego w tej sprawie, ponieważ ani strona ani organ o to nie wystąpiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając nieważność w/w decyzji podniósł, że we wniosku z dnia 15 listopada 2007 r. skarżąca domagała się podjęcia przez Ministra Skarbu Państwa działań polegających na spowodowaniu przeniesienia własności nieruchomości opisanych w piśmie na rzecz Skarbu Państwa, celem zwrotu ich skarżącej. Tak sformułowany wniosek, w ocenie Sądu, jest faktycznie żądaniem podjęcia przez organ czynności cywilno - prawnych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, decyzję organ może wydać jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. W świetle powyższych stwierdzeń nie ma znaczenia fakt, że jako podstawę żądania skarżąca powołała przepis art. 100 § 1 kpa. Sąd I instancji wskazał również, że, aby organ mógł wydać decyzję odmawiającą spełnienia żądania skarżącej co do ponownego nabycia przez Skarb Państwa przekazanej umową darowizny i wkładu na rzecz fundacji nieruchomości, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. Tymczasem taki przepis prawa nie istnieje w odniesieniu rozpatrywanej sprawy. Skoro już z samego podania wynika, że żądanie nie ma charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to organ obowiązany był zwrócić podanie skarżącej. Zdaniem Sądu, organ błędnie uznał, że jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Skarbu Państwa, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie po ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasadzenie od skarżącej J. P. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji I i II instancji, w sytuacji gdy organ nie wydał ich bez podstawy prawnej; b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 97 § 4 kpa, art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ administracji; c) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 1 pkt 1 kpa, art. 104 § 1 kpa oraz art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż w toczącym się postępowaniu nie występuje sprawa o charakterze indywidualnym, która może być rozstrzygana w formach prawnych stosowanych przez organy administracji publicznej; d) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a.; 2) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie: a) art. 136 ust. 3 u.g.n., w związku z art. 97 § 4 kpa, art. 100 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ administracji; b) art. 1 pkt 1 kpa i art. 104 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą o charakterze indywidualnym, która nadawałaby się do załatwienia przez organ poprzez wydanie decyzji. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji ograniczył się jedynie do literalnej treści żądania skarżącej, co spowodowało, iż zakres ustalenia treści zagadnienia wstępnego ograniczył jedynie do czynności prawno – kształtujących, zachowania się Ministra Skarbu Państwa poprzez podjęcie przez niego czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem umowy darowizny. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalił treści zagadnienia wstępnego, a przez to błędnie przyjął, iż żądanie skarżącej nie mogło zostać rozpoznane. Minister Skarbu Państwa wskazał ponadto, iż w analogicznym przypadku w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w wyroku z dnia 12 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje, a zatem co do przedmiotowej kwestii zachodzi rozbieżność orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. Przedstawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należy za chybione. Wbrew wywodom strony skarżącej Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa, a tym samym trafnym było oparcie zaskarżonego wyroku na tych przepisach prawa. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa rozpoznał merytorycznie wniosek skarżącej niebędący żądaniem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a jedynie, na co słusznie wskazał Sąd I instancji żądaniem podjęcia przez organ czynności cywilno - prawnych. Takie zaś potraktowanie pisma skarżącej nie pozwalało na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 4 kpa, art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie art. 100 § 1 kpa nakazuje organowi administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, aby wystąpił równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwał stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym żądanie J. P. podjęcia przez Ministra Skarbu Państwa działań polegających na spowodowaniu przeniesienia własności nieruchomości opisanych w piśmie na rzecz Skarbu Państwa, celem zwrotu ich skarżącej jest faktycznie żądaniem podjęcia przez organ czynności cywilno - prawnych. W sprawie toczącej się przed Prezydentem Miasta Krakowa o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zagadnieniem wstępnym było ustalenie przez sąd cywilny istnienia, bądź nieistnienia stosunku prawnego - zgodności z prawem umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep. [...], którą to umową Minister Skarbu Państwa przekazał w drodze darowizny i wkładu nieruchomości na rzecz [...] Fundacji [...] im. [...] w K. Kwestia ta stała się podstawą wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], w którym to wyroku Sąd Apelacyjny oddalił apelację J. W. od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt [...], oddalającego powództwo J. W. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa i [...] Fundacji [...] im. [...] w likwidacji w K. o stwierdzenie nieważności umowy darowizny z dnia 21 września 1998 r. przenoszącej prawo własności do nieruchomości. O ile rozstrzygnięcie opisane powyżej stanowiło w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne, które wymagało wyjaśnienia, a tym samym również zawieszenia postępowania administracyjnego, o tyle czynności Ministra Skarbu Państwa na które wskazuje skarżąca, a związane z odwołaniem darowizny nie mają waloru zagadnienia wstępnego, gdyż przedmiotem tego żądania nie jest ustalenie stanu prawnego. Wobec powyższego w pełni zasadne było stwierdzenie nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Wniosek skarżącej, który nie jest żądaniem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie powinien być przez organ rozpoznany merytorycznie. Odnosząc się do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczącego rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to wskazać należy, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 708/08 oraz z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 498/08 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] wyraził tożsamy pogląd w kwestii odmowy rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Różnica sprowadzała się jedynie do sposobu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.