II OSK 1603/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2264/11 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2012 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2264/11 oddalił skargę S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wojewoda K. decyzją wydaną [...] maja 1998r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 138§ 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uchylił decyzję z 3 kwietnia 1998 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego w zakresie orzeczonego terminu rozbiórki i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał , że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1984 r. na terenach upraw rolnych określonych w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny bez prawa zabudowy. Wobec tego, że budowa została zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974 r., organ uznał, że wobec spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy nakazanie rozbiórki budynku było zgodne z prawem. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Pełnomocnik wnioskującej podał, że ponieważ budowa przedmiotowego budynku rozpoczęta w 1984 r. została zakończona już po wejściu w życie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. – a organ oparł objętą wnioskiem decyzję na przepisie ustawy z 1974 r. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej – co spełnia przesłankę z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, decyzja rozbiórkowa była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały i polega na tym, że nałożony w niej obowiązek nie został precyzyjnie sformułowany – tj. nie określono jakiego budynku dotyczy, nie podano przy jakiej ulicy budynek jest położony, ile posiada kondygnacji, nie podano tez jego wymiarów oraz jaka część budynku wg organu jest wybudowana wbrew przepisom prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną 8 lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156§1 k.p.a. Organ podał , że zgodnie z aktami sprawy, właściciele sąsiednich nieruchomości poświadczyli wybudowanie budynku w 1984 r. Prawidłowo zatem zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył swoją poprzednią ocenę oraz podał, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156§1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas gdy obowiązki i uprawnienia wynikające z jej treści są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tj. gdy przeszkoda w ich wykonaniu wynika z przepisów prawa lub gdy decyzja jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. W ocenie organu taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, bowiem nakaz rozbiórki został sformułowany w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie obiektu objętego nakazem rozbiórki. Na tę decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz art. 7,77,107 i art. 156§ 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ nie orzeka co do istoty sprawy lecz w oparciu o zgromadzony materiał ocenia czy w dacie jej wydania kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156§ 1 k.p.a. W ocenie sądu decyzja Inspektora nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych we wskazanym przepisie. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo oparł na przepisie prawa budowlanego z 24.10.1974 r. bowiem ze zgromadzonego materiału jednoznacznie wynika, że budynek ten został wybudowany w 1984 r. Ponadto, strona skarżąca nie kwestionowała ustalonej przez organ daty realizacji inwestycji ani w toku postępowania w przedmiocie rozbiórki ani tez w swoich pismach czy wnioskach. W ocenie sądu w dacie wydania decyzji nie zachodziły przesłanki powodujące jej niewykonalność. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak faktycznej kontroli wskazanej w skardze skierowanej do WSA decyzji administracyjnej, albowiem jedynie pozornie rozpatrzono zarzuty przedstawione w skardze nie poddając ich rzeczywistej analizie; - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a. - polegających na tym, iż WSA nie rozpoznał w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a w szczególności okoliczności wskazujących na to, iż budynek wzniesiony przez męża skarżącej był budowany przez szereg lat, co spowodowało, iż rozpoczęcie jego budowy nastąpiło za rządów ustawy Prawo budowlane z 1975 roku, a zostało zakończone za rządów ustawy Prawo budowlane z 1994 roku; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż jedynie częściowo podano w zaskarżonym wyroku podstawę prawną i jej wyjaśnienie (argumentacja dotycząca zarzutów dotyczących nie wykonalności decyzji rozbiórkowej jest jedynie pozorna, bowiem ogranicza się do ogólnikowego stwierdzenia, niezasadności zarzutu dotyczącego wady z art. 156§1 pkt 5 k.p.a.); - art. 113 p.p.s.a., poprzez zamknięcie rozprawy pomimo tego, iż sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, albowiem sąd nie dysponował dokumentami/opiniami biegłych pozwalających na stwierdzenie, czy wskazany obiekt budowlany w decyzji rozbiórkowej należy zakwalifikować jako altanę, czy też dom jednorodzinny; Zarzuciła także naruszenie prawa materialnego: - art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku poprzez jego pominięcie pomimo tego, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż w sytuacji gdy budowa jest kontynuowana pod rządami dwóch ustaw (ustawy z 1974 roku i ustawy z 1994 roku), to zastosowanie ma ustawa późniejsza, czyli ustawa Prawo budowlane z 1994 roku; - art. 156 § 1 ust. 2 i 5 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Wniosła ponadto o uchylnie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że przyjmując za prawdziwe zeznania świadków należałoby w konsekwencji stwierdzić, że budynek wybudowano w ciągu kilku miesięcy, co w związku z koniecznością uzyskania stosownych pozwoleń nie jest możliwe. Decyzja o rozbiórce powinna zostać wydana na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Odnośnie do wykonalności wydanej decyzji stwierdziła, że została ona skierowana w stosunku do budynku gospodarczego – "altany", natomiast z akt sprawy jednoznaczne wynika, że na działce znajduje się dom jednorodzinny. W decyzji nie oddano ponadto dokładnych danych identyfikujących budynek. Ponadto, stwierdzenie, że przedmiotem rozbiórki jest altana powinno skutkować uchyleniem decyzji, gdyż jej wybudowanie nie wymaga pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ bada zarówno stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej . Natomiast przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, jako pierwszy sformułowano zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP , poprzez brak faktycznej kontroli wskazanej w skardze decyzji administracyjnej, albowiem jedynie pozornie rozpatrzono zarzuty nie poddając ich rzeczywistej analizie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie odniósł się do tego zarzutu. Zarzut ten nie może być uwzględniony. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012r., II GSK 121/11 przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2010r. II FSK 492/09, w którym stwierdzono, że art. 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art.2 Konstytucji RP nie został sprecyzowany ani uzasadniony. Kolejny zarzut dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a w szczególności zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77, 107 k.p.a. - polegających na tym, iż WSA nie rozpoznał w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, że budowa rozpoczęta została w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r., a ukończona w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem pozostaje on w sprzeczności z treścią dokumentów znajdujących się w akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca. Z dokumentów tych, a są to dokumenty składane przez samą skarżącą, skarżąca podaje, że budynek został wybudowany w 1984r. nadto w czasie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o rozbiórce, data wybudowania budynku nie była kwestionowana. Nadto jak podnoszono już wcześniej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organ bada stan faktyczny, z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, natomiast nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy, albowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności to nie jest postępowanie w którym ponownie rozpoznaje się zakończoną już sprawę. Niezasadny jest również kolejny zarzut dotyczący art.141 § 4 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ogólnikowym stwierdzeniu, iż w dacie wydania decyzji nie zachodziły przesłanki z art.156 § 1 pkt 5 k.p.a. powodujące niewykonanlność decyzji. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie ( wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012r. II GSK 1807/11 ), a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Faktem jest, że Sąd I instancji stwierdzając, że zarzut dotyczący wady z art.156 § 1 pkt 5 p.p.s.a jest niezasadny, albowiem w dacie wydania decyzji nie zachodziły przesłanki powodujące niewykonalność decyzji, nie odniósł się szerzej do tego zarzutu, jednak mimo tego braku orzeczenie odpowiada prawu. Wskazywanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w decyzji o rozbiórce budynek został określony jako "murowany budynek gospodarczy (altana)" podczas gdy z przedkładanych zdjęć wynika, że jest to dom jednorodzinny, jest o tyle bezprzedmiotowe, że jak podkreślano już wcześniej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się stan faktyczny z daty wydania decyzji, a nie stan faktyczny istniejący w czasie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto sama skarżąca w pismach kierowanych do organu w trakcie trwania postępowania zakończonego wydaniem decyzji rozbiórkowej określała przedmiotowy budynek jako budynek gospodarczy ( altana). Nie ma również wątpliwości jaki budynek jest przedmiotem decyzji, albowiem wskazano numer działki [...] numer obrębu [...] podano nazwę osiedla [...] w K., a zważywszy, że na przedmiotowej działce nie ma innych budynków zarzut o niewykonalności decyzji nie znajduje żadnego uzasadnienia. W świetle powyższych uwag bezprzedmiotowy jest zarzut dotyczący naruszenia art.113 p.p.s.a . Dodatkowo zaś należy wskazać, że przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy'', o którym mowa w przepisie art. 113 § 1 p.p.s.a. rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji ( wyrok NSA z dnia 9 maja 2012r., I OSK 1839/11 ). W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano: art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku poprzez jego pominięcie pomimo tego, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż w sytuacji gdy budowa jest kontynuowana pod rządami dwóch ustaw (ustawy z 1974 roku i ustawy z 1994 roku), to zastosowanie ma ustawa późniejsza, czyli ustawa Prawo budowlane z 1994 roku; oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tych zarzutów już się nie odniesiono. Zarzuty te stanowią konsekwencję podniesionych wcześniej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, i kwestionowania przez skarżącą stanu faktycznego w sprawie. Uznanie, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne powoduje , że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego stają się bezprzedmiotowe. Jak wskazano bowiem wyżej organ prawidłowo ocenił stan faktyczny jaki istniał w dacie wydania decyzji o rozbiórce, a w konsekwencji prawidłowo zastosował stan prawny uregulowany w ustawie Prawo budowlane z 1974r. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.