II SA/Bd 219/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 październik 2022 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Wniebowstąpienia Pańskiego w Osówcu na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego [...] [...] w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w całości, 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz P. O. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069) w związku z § 26 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 kwietnia 2021 r. – nałożył na P. pw. W. P. w miejscowości O. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem ww. P. - Inspektor Sanitarny (zwany dalej "PWIS") decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z notatką urzędową P. [...] kwietnia 2021 r. w mszy w k. pw. W. P. w O. uczestniczyło 116 osób, w tym biskup, 5 księży, 22 osoby z obsługi oraz 58 osób przyjmujących sakrament bierzmowania wraz ze świadkami. Z analizy monitoringu wynika, że po mszy z kościoła wyszło 166 osób. Ponadto stosownie do zapisów w notatce policyjnej w czasie mszy w kościele znajdowało się 193 osoby. PWIS stwierdził, że liczba osób uczestniczących w mszy świętej połączonej z sakramentem bierzmowania, która odbyła się [...] kwietnia 2021 r. przekraczała dopuszczalny limit wskazany w obowiązujących wówczas przepisach prawnych. Stosownie bowiem do § 26 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w dniu [...] kwietnia 2021 r. zgromadzenia organizowane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych mogły się odbywać, pod warunkiem, że w przypadku gdy zgromadzenie odbywało się w budynkach i innych obiektach kultu religijnego, znajduje się w nich, przy zachowaniu odległości nie mniejszej niż 1,5 m, nie więcej uczestników niż 1 osoba na 20 m2 powierzchni, oprócz osób sprawujących kult religijny oraz że uczestnicy realizują nakaz zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1, z wyłączeniem osób sprawujących kult religijny. Biorąc pod uwagę powierzchnię kościoła (1442 m2) i wymóg 20m2 dla jednej osoby - w kościele mogły przebywać 72 osoby, oprócz osób sprawujących kult religijny. Zgromadzona dokumentacja wskazuje, że dopuszczalna liczba została znacznie przekroczona. Uzasadniało to zatem wszczęcie postępowanie i wymierzenie kary pieniężnej. W ocenie PWIS w sprawie nie zachodzą przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Zdaniem organu niezasadne jest stanowisko odwołującej, że adresatem decyzji nie powinna być P., ale proboszcz P., występujący przy organizacji kultu publicznego (zgromadzenia w dniu [...] kwietnia 2021 r.) osobiście jako personifikacja władzy kościelnej (art. 5 ust. 2 w zw. z art.7 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do K. K. w Rzeczypospolitej Polskiej). Zdaniem organu stroną w postępowaniu jest jednostka organizacyjna K. tj. para?a - występująca jako osoba prawna (zgodnie z art.7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy). Organ odwoławczy uznał także, że wbrew stanowisku odwołującej P. w sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a. przewidujący przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej stosowanie przepisów względniejszych dla strony. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z wyjątkową sytuacją dotyczącą przepisów obowiązujących czasowo w zależności od sytuacji epidemiologicznej w Polsce. Organ przyznał, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji sytuacja prawna uległa zmianie i nie obowiązywał już limit osób uczestniczących w zgromadzeniu organizowanym w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. Jednakże stan prawny w dacie wydania decyzji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sankcja administracyjna wymierzona została na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zorganizowania mszy świętej za popełnienie czynu, z mocy prawa zakazanego. Zgromadzona dokumentacja jednoznacznie świadczy o tym, iż został naruszony § 26 ust. 8 pkt 1 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Zlekceważone były zatem obowiązujące na terenie kraju obostrzenia wynikające ze stanu epidemii. Organ podkreślił, ze administracyjna kara pieniężna pełni funkcję prewencyjną, zarówno w prewencji indywidualnej (oddziałując na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (działając na społeczeństwo). W interesie społecznym pozostaje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej wszelkich działań, które mają na celu zobowiązanie osób prawnych nieprzestrzegających rygorów wynikających z obowiązujących przepisów prawa, do ich przestrzegania w celu ochrony zdrowia i życia ogółu społeczeństwa. Wobec tego stwierdzenie odwołującej, iż organ administracji publicznej powinien poszukać wśród rozporządzeń pośrednich przepisów, które pomiędzy popełnieniem deliktu a momentem orzekania były najbardziej korzystne dla sprawce deliktu - nie powinno mieć zastosowania. Według PWIS niezasadne jest także stanowisko P., że z uwagi na zmiany przepisów prawnych dotyczących ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zainicjowane z urzędu postępowanie administracyjne było pierwotnie bezprzedmiotowe – tj. od momentu jego wszczęcia. PWIS podkreślił, że organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa. Ewentualne uchylenie decyzji nakładającej karę pieniężną za nieprzestrzeganie przepisów prawa obowiązującego w chwili naruszenia (popełnienia czynu) mogłoby skutkować brakiem jego poszanowania oraz przejawiać się ignorowaniem ustalonych prawem zasad. W ocenie PWIS sankcja administracyjna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia (dacie obowiązywania zakazu, bądź ograniczenia) i nie ma przesłanek, aby z uwagi na zniesienie zakazu bądź ograniczenia, nie nakładać na stronę kary za naruszenie obowiązujących wówczas przepisów. Organ odwoławczy podkreślił, że nieprzestrzeganie określonego limitu narażało osoby przebywające w kościele na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, a ponadto mogły one stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, co w konsekwencji mogło prowadzić do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii. PWIS podzielił stanowisko organu I instancji, że w zaistniałej sytuacji rozwiązaniem mogło być podzielenie osób biorących udział w mszy na mniejsze grupy z uwzględnieniem obowiązujących regulacji prawnych dotyczących limitów obłożenia kościoła. Umożliwiłoby to przeprowadzenie uroczystości zgodnie z wymogami prawa. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stosowania art. 8 § 2 k.p.a. w związku z jakoby identycznym stanem prawnym i faktycznym jak w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2021 nr [...], która została uchylona w drodze autokontroli (ze względu na błędne oznaczenie strony). Organ podniósł, że ww. decyzja została uchylona ze względu na błąd formalny a nie ze względu na argumenty strony dotyczące kwestii merytorycznych. PWIS uznała, że wbrew stanowisku P. nie doszło także do naruszenia art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie pism drogą elektroniczną, pomimo że organ otrzymywał pisma strony drogą elektroniczną (poprzez skrzynkę ePUAP). Zdaniem organu zarzut ten nie ma wpływu na rozstrzygnięcie i nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotny jest fakt, iż zaskarżona decyzja została doręczona drogą tradycyjną skutecznie. Organ podkreślił, że decyzja znalazła się w posiadaniu strony, toteż należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego. W tej sytuacji sposób doręczenia nie powinien nieść za sobą konsekwencji w postaci konieczności uchylenia decyzji dostarczonej w sposób tradycyjny. W skardze do sądu P. O. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w całości na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm; zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a to z uwagi na oparcie się na przepisach § 26 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (zwanego w skrócie "rozporządzeniem z dnia 19 marca 2021 r.") wydanego: a) bez wyraźnej podstawy prawnej zawartej w ustawie, czego bezwzględnie wymaga art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; b) rozstrzygającego o kwestii zastrzeżonej wyłącznie do materii ustawowej na zasadzie art. 31 ust. 3 Konstytucji art. 52 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 57 Konstytucji RP (wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich); co w konsekwencji. doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, co z kolei stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., 2) naruszenie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 461) pkt 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (zwane w skrócie "u.z.z.") w związku z § 26 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej ze względu na niestosowanie się do ograniczeń w zakresie zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów może być P. (osoba prawna), podczas gdy stroną in casu powinien być ks. A. D. (osoba ?zyczna) proboszcz P. pw. W. P. w O. występujący przy organizacji kultu publicznego (zgromadzenia w dniu [...] kwietnia 2021 r.) osobiście jako personi?kacja władzy kościelnej po myśli art. 5 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. l ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej w skrócie "u.s.p.k.k".) - co w konsekwencji doprowadziło do skierowania decyzji, do osoby niebędącej stroną w sprawie, co z kolei stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. 3) rażące naruszenie art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania w sprawie przepisów surowszych prawa materialnego, a to § 26 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 kwietnia 2021 r., tj. w dacie zorganizowania mszy świętej z udzielaniem sakramentu bierzmowania, podczas gdy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy względniejsze dla Strony, tj. § 26 ust. 10a lub 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm; zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 6 maja 2021 r.), a to z kolei doprowadziło do niezastosowania art. 105 § 1 k.p.a., gdyż zmiana stanu prawnego rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. i wejścia w życie w dniu 13 czerwca 2021 r. ust. 10a § 26 tegoż rozporządzenia spowodowała, że postepowania nie można było zainicjować, a wszczęte ze względu na bezprzedmiotowość - umorzyć w tak ustalonym stanie faktycznym; a to stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w identycznym stanie faktycznym i prawnym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. o nr [...] w sprawie o znaku: [...], prowadzonej przeciwko ks. A. D., uchylił w trybie autokontroli (art. 132 § 1 k.p.a.) w całości swoja decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. o nr nr [...]21wymierzającej kare pieniężną i umorzył w całości postępowanie w sprawie; b) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i pomimo jednoznacznego wezwania przedstawiciela strony do złożenia wyjaśnień w siedzibie Organu (tak w pismach Organu z [...] października 2021 r. oraz z [...] listopada 2021 r.) przeprowadził [...] listopada 2021 r. o godz. 9:00 czynność dowodową polegająca na przesłuchaniu przedstawiciela strony, czym w sposób nieuprawniony zaskoczył uczestnika postepowania administracyjnego; c) naruszenie art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedoręczanie pism drogą elektroniczną pełnomocnikowi strony, lecz tradycyjną, podczas gdy jeżeli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 344), a organ od tego obowiązku samodzielnie uwolnić się nie może. Skarżąca P. w uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że nie można wywodzić z art. 46b ust. 8 u.z.z., który stanowi o "czasowym ograniczeniu korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązku ich zabezpieczenia", że dotyczy on zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów, wewnątrz budynku kościoła. Nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że na terenie [...] obowiązuje ograniczenie organizowania zgromadzeń w ramach działalności K. K. . Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego ze stanów nadzwyczajnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2021 r. sygn.. VII SA/Wa 1459/20) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Odnośnie zarzutów naruszenia Konstytucji organ podkreślił, że nie jest kompetentny do oceny zgodności wprowadzonych w życie regulacji prawnych z Konstytucją RP, ponadto uwagi natury konstytucyjnej mogłyby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu, w trybie skargi konstytucyjnej. Organ podkreślił, że rozporządzenie Rady Ministrów w sprawi ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i doprecyzowują ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jak też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż obarczone są one wadą nieważności. W kontrolowanej przez Sąd sprawie organy prowadziły postępowanie w oparciu o art. 48a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (w skrócie "u.z.z."), który przewiduje kary pieniężne w stosunku do każdego podmiotu ("kto") niestosującego się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b u.z.z. nakazów, zakazów lub ograniczeń. Wskazany przez organ § 26 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. (wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.) przewiduje warunki, na jakich mogą odbywać się "zgromadzenia organizowane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych". Słusznie zatem organ ustalając podmiot, który był w przedmiotowym przypadku odpowiedzialny za organizację mszy tj. zgromadzenia w ramach działalności prowadzonej przez K. [...], odwołał się do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do K. [...] w Rzeczypospolitej [...] (w skrócie "u.s.p.k.k"). Jednakże słuszne jest stanowisko Skarżącej, że z przepisów tych wynika, iż adresatem decyzji w niniejszej sprawie winien być proboszcz parafii, a nie parafia. Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.s.p.k.k. parafia jest jedną z jednostek organizacyjnych K., będącą osobą prawną. Organem parafii jako osoby prawnej jest proboszcz parafii (art. 7 ust. 3 u.s.p.k.k.). Z przepisów u.s.p.k.k. wynika jednakże, że proboszcz parafii pełni nie tylko funkcję organu osoby prawnej, ale pełni także odrębną funkcję tj. jest jednym z przedstawicieli "władzy kościelnej". Osoby będące przedstawicielami "władzy kościelnej" prawodawca wskazał w art. 5 ust. 2 u.s.p.k.k. stwierdzając, że ilekroć w ustawie jest mowa o władzy kościelnej, rozumie się przez to organ właściwej kościelnej osoby prawnej. Przyjęty rodzaj wskazania, jakie podmioty są "władzą kościelną" nie oznacza utożsamienia władzy kościelnej z osobą prawną - jednostką organizacyjną K.. Rozróżnienie to widoczne jest w przepisach działu II u.s.p.k.k. – "Działalność K.". Z przepisów tego Działu wynika, że pewne rodzaje działalności K. wykonują osoby prawne K. (np. zgodnie z art. 38 ust. 1 u.s.p.k.k. osoby prawne K. mają prawo prowadzenia właściwej dla każdej z nich działalności charytatywno-opiekuńczej) natomiast do pewnych rodzajów działalności uprawniona jest nie dana osoba prawna K., ale "władza kościelna" (np. zgodnie z art. 18 ust. 2 u.s.p.k.k. w gestii władzy kościelnej pozostaje ustalenie programu nauczania religii). Jak wyżej wskazano, Msza święta jest niewątpliwie formą kultu publicznego, a jak stwierdza art. 15 ust. 1 u.s.p.k.k. organizowanie kultu publicznego i jego sprawowanie podlega władzy kościelnej. Tak więc to "władza kościelna", a nie parafia (osoba prawna) winna być adresatem decyzji w przypadkach dotyczących zgodności z prawem organizowania kultu publicznego (w przedmiotowym przypadku mszy świętej). Należy przy tym zauważyć, że wskazane rozróżnienie osoby prawnej – parafii od proboszcza parafii ma znaczenie m.in. dla ewentualnego egzekwowania nałożonej kary finansowej (ewentualna konieczność skierowania egzekucji do majątku "władzy kościelnej", a nie parafii). Trzeba też zauważyć, że istnieją sytuacje, kiedy to parafia, a nie proboszcz parafii ponosi odpowiedzialność (por. administracyjna kara pieniężna w przypadku usunięci drzewa bez zezwolenia - art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 772/19). Nie może być to jednak przesłanką automatycznego uznawania odpowiedzialności parafii w każdym przypadku dotyczącym działalności K. [...], bez zbadania uwarunkowań prawnych konkretnej sprawy. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie wskazanie jako adresata decyzji P., jak również skierowanie do niej decyzji jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Oznacza to, że taka decyzja jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro w sprawie orzekające organy nieprawidłowo prowadziły postępowanie i wydały decyzję wobec P. Rzymskokatolickiej, która nie posiada przymiotu strony w sprawie, to decyzje te są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i już z tego powodu podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego, bez konieczności oceny ich legalności z punktu widzenia merytorycznych przesłanek ich wydania oraz istnienia wad proceduralnych, w tym wskazywanych przez Skarżącą. Niezależnie od powyższego zasadny jest zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisów Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia wydanego bez stosownego upoważnienia ustawowego i regulującego kwestie należące wyłącznie do materii ustawowej – skutkiem czego brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, a tym samym istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00, z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00, z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03, z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06, z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tej materii, w kontekście odwołania się rozstrzygających organów do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w wielokrotnie przywoływanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Wprowadzone przepisem art. 46b u.z.z. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z 19 marca 2021 r. przepis art. 46b pkt 1 u.z.z. nie zawiera zaś jakichkolwiek wytycznych co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-13). Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych, a w konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wytycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP nie można przede wszystkim odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy, gdzie odsyła się jedynie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Stanowisko powyższe dominuje w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, z dnia 9 grudnia 2021 r. - dostępne jw.).Resumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., statuujące między innymi w § 26 ust. 8 warunki, pod jakimi mogą odbywać się zgromadzenia organizowane w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych (tj. wprowadzający zakaz zgromadzeń nie spełniających tych warunków) i nakładające karę pieniężną w przypadku przekroczenia tegoż zakazu reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu. Powyższe skutkuje zatem stwierdzeniem, że zaskarżone decyzje nie tylko zostały wydane w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją, ale także stwierdzeniem, że wobec braku przepisów zachowujących walor konstytucyjności, które mogłyby być podstawą dalszego postępowania administracyjnego w sprawie, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.