II SA/Łd 484/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r. nr SKO.4114.127.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 lutego 2022 roku nr SOCII.5111.004909.2022.124432.000001.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej R. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. UZASADNIENIE II SA/Łd 484/22 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga złożona przez R.K., reprezentowaną przez adwokata M.Ż., na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 marca 2022 r. (znak SKO.4114.127.2022) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 lutego 2022 r. (znak SOCII.5111.004909.2022.124432.000001.2022) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że pismem z 14 stycznia 2022 roku R. K. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem – J.K. Do powyższego wniosku załączone zostało m.in. orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z 28 listopada 2016 roku zaliczające J.K., ur. [...]r., do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, przy czym niepełnosprawność datuje się od "nie da się ustalić", ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 lutego 2010 r., a orzeczenie wydane zostało na stałe. Ponadto do wniosku załączono wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynika, iż skarżąca od 1 kwietnia 2021 r. zawiesiła działalność gospodarczą. Mając powyższe na uwadze, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 14 lutego 2022 r. odmówił przyznania R. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad J. K. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, w terminie prawem przewidzianym złożył pełnomocnik R. K.. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, która zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. Powołując się na treść art. 3 pkt. 22) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], a ponadto na art. 3, art. 17 ust. 1 oraz art. 26 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj.: Dz.U. 2021 r., poz. 162) oraz przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że R. K. - zawieszając od 1 kwietnia 2021 r. prowadzoną działalność gospodarczą – tylko okresowo zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, zaś warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost określa, iż warunkiem niezbędnym do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tak jak nie można uznać za rezygnację z zatrudnienia udzielenie urlopu bezpłatnego pracownikowi przez pracodawcę tak nie można uznać zawieszenia działalności gospodarczej za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium osoba korzystająca z możliwości zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje dochodu z tego tytułu, w każdej chwili ma możliwość wznowienia działalności i ponownego jej podjęcia. Zawieszenie obowiązków i uprawnień w tym zakresie ma bowiem charakter czasowy i stanowi chwilową przeszkodę do jej prowadzenia. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast udzielenie materialnego wsparcia osobom, które całkowicie rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż opieka ta stanowi trwałą przeszkodę do podjęcia powyższej aktywności przez opiekuna. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. zarzuciła organom administracji publicznej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że zawieszenie przez skarżącą działalności gospodarczej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie R.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo strona wniosła na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania. Tym samym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez stronę skarżącą w skardze, a organ administracji w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 14 lutego 2022 r. o odmowie przyznania R. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca. W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego. Zasadniczą kwestią sporną w sprawie, rzutującą na rozstrzygnięcie jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, która zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej. Argumentacja organu w tym zakresie zmierza do stwierdzenia, że samo zawieszenie działalności gospodarczej przez zaineresowaną osobę jest niewystarczające. Organ odwołuje się w tym zakresie do treści art. 26 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo przedsiębiorców], który stanowi, że z chwilą wykreślenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przedsiębiorca będący osobą fizyczną nie może wykonywać działalności gospodarczej. Zdaniem organu, przedsiębiorca, który w dalszym ciągu figuruje w ewidencji musi być uznany za osobę prowadzącą działalność niezależnie od tego, czy uzyskuje jakieś przychody, czy też takowych nie osiąga. Jak podnosi organ, ma on bowiem w każdej chwili możliwość wznowienia działalności i ponownego jej podjęcia. Stanowi to zatem jedynie chwilową przeszkodę w prowadzeniu działalności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje natomiast jedynie tym osobom, które całkowicie rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdy ta stanowi trwałą przeszkodę do podjęcia aktywności zawodowej. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższa argumentacja nie może znaleźć poparcia. W tym zakresie – w ocenie Sądu – poprzez wskazaną interpretację doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych]. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie istotą sporu jest – na co wskazani już uprzednio - zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem – jak skonstatował organ - skarżąca nie spełniała określonej w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ administracji interpretacja powyższego przepisu w zakresie tej przesłanki jest nieprawidłowa. Definicja pracy zarobkowej zawarta jest w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zatem rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy (a nie rezygnacja z samego pozostawania w stosunku pracy) lub innych stosunków prawnych, bez konieczności rozwiązania stosunku pracy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2010 r., I SA/Wa 1683/10). W doktrynie i orzecznictwie zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest przy tym w pełni utożsamiane z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi właśnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z dyspozycją art. 23. ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na czas nieokreślony albo określony, nie krótszy jednak niż 30 dni. W okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 25 ust. 1 powoływanej ustawy). Przepis ten jest zbieżny z treścią art. 14a ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168), stąd też ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo i poglądy doktryny nie utraciły waloru aktualności. Nie ulega zatem wątpliwości, że zawieszenie działalności gospodarczej wiąże się dla przedsiębiorcy z utratą możliwości zarobkowania i osiągania dochodów, a konsekwencje tego stanu rzeczy są tożsame z utratą zatrudnienia. Zarówno w piśmiennictwie, jak i ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać również zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej (tak np. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015 oraz wyroki: WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., II SA/Rz 382/19; WSA we Wrocławiu z 11 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 121/19; WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., I SA/Wa 2290/18; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2425/19). Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest zatem tożsame z rezygnacją z innej pracy zarobkowej, o jakiej stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej należy zatem uznać za faktyczną rezygnację z jej wykonywania (wyroki: WSA w Warszawie z 27 września 2012 r., I SA/Wa 1596/12 i z 27 lutego 2019 r., I SA/Wa 2234/18 wyrok WSA w Gliwicach z 10 września 2021 r., II SA/Gl 569/21, wyrok WSA w Łodzi z 29 stycznia 2021 r., II SA/Łd 337/20, wyrok WSA w Łodzi z 19 stycznia 2022 r., II SA/Łd 800/21). Nie ma przy tym, w ocenie Sądu, podstaw do wiązania rezygnacji z zatrudnienia z utratą dochodu. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnosi się do utraty dochodu, a do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek konsekwencją zaprzestania pracy lub prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jest brak możliwości uzyskiwania własnych dochodów i w efekcie – jeżeli jest to związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, możliwość częściowej rekompensaty utraconych dochodów przez państwo, to jednak przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia nie odnosi się do utraty dochodu, a do utraty pracy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem (14 stycznia 2022 r.) nie prowadziła działalności gospodarczej, gdyż ją zawiesiła od 1 kwietnia 2021 r. (wyciąg z Centralnej Ewidencji i Informacji i Działalności Gospodarczej). Tym samym, w ocenie Sądu, w dacie złożenia wniosku skarżąca wykazała spełnienie przesłanki rezygnacji z innej pracy zarobkowej. Z uwagi na zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, skarżąca nie mogła jej już od 1 kwietnia 2021 r. wykonywać i osiągać z niej bieżących przychodów. Okoliczność ta jest bezsporna. Reasumując prowadzone rozważania, w ocenie Sądu organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwą interpretację. Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 ustawy p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd co do rozumienia spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w aspekcie zawieszenia działalności gospodarczej. W tym miejscu Sąd podkreśla jednak, że nie wskazuje na konkretne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Konieczne staje się bowiem poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie, w tym ustalenie czy zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą nastąpiło w celu sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, przy ustaleniu spełnienia pozostałych przesłanek – zakresu opieki. Dla porządku należy dodać, że rolą organów będzie też ustalenie, czy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej działalność gospodarcza skarżącej nadal ma taki status. Gdy działalność gospodarcza nie została wykreślona, a zawieszona, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać bowiem może jedynie – co do zasady - w okresie zawieszenia działalności gospodarczej. Następnie organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasadzie przekonywania zapisanej w art. 11 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej – pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). IB