II OSK 2472/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. G. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 273/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2022 r., nr SKO.73.488.2021 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 listopada 2021 r., nr 82/2021. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 273/22, oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2022 r., nr SKO.73.488.2021. Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 listopada 2021 r., nr 82/2021, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 12 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła M. G. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 9 listopada 2021 r. Strona podniosła, że "realizacja przez inwestora ww. decyzji może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Co prawda, sama decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala jeszcze na realizację zaplanowanej inwestycji, jednakże nie zmienia to faktu, iż ze względu na ogromną ilość spraw napływających do NSA i długie terminy oczekiwania na wyznaczenie rozprawy i rozpoznanie skargi kasacyjnej, inwestor w tym czasie bez przeszkód mógłby otrzymać pozwolenie na budowę i rozpocząć działania w tym zakresie. Wybudowanie farmy fotowoltaicznej naraziłoby wówczas właścicieli sąsiadujących działek na uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem. W rezultacie nie ma wątpliwości co do tego, że realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować trudne do usunięcia skutki, jak również stoi w sprzeczności z interesami mieszkańców pobliskich działek. (...) ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie również wydanego w następnej kolejności pozwolenia na budowę, co w efekcie pozbawi inwestora możliwości dokończenia budowy. Taka sytuacja wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania, zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Zauważyć trzeba, że przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W niniejszej sprawie nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania nie zalicza się decyzji o warunkach zabudowy. Należy w szczególności uwzględnić treść przepisów art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) i wskazać, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego ze stosownymi wnioskami, sama jednak nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Tym samym, nie może ona wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować nieodwracalne skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych zgód, przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych zgód (pozwolenie na budowę, przyjęcie zgłoszenia), które powinny być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji o warunkach zabudowy pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie stosownej zgody. Jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę lub zgłoszenie będzie skuteczne. Ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego, w którym następuje uzyskanie warunków zabudowy, nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym praw strony w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków (zob. postanowienia NSA: z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1945/22; z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OZ 901/17, z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3303/17). Tym samym brak jest podstaw do skutecznego ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.