II GW 99/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Malanów z dnia 30 września 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Malanów a Burmistrzem Miasta Zakopane w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Malanów jako organ właściwy do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 września 2021 r., Wójt Gminy Malanów wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim, a Burmistrzem Miasta Zakopane w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K. S.. Wójt Gminy Malanów wskazał, że w dniu 28 września 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Malanowie wpłynęło zawiadomienie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zakopanem o przekazaniu według właściwości wniosku Dyrektora Szpitala Powiatowego im. Dr Tytusa Chałubińskiego w Z. o wydanie decyzji do uzyskania świadczeń opieki zdrowotnej dla K. S. podającej, jako adres zamieszkania D. do W. [...],[...] Z.. Wskazał, że z ustaleń pracownika socjalnego i asystenta rodziny wynikało, iż pod adresem stałego zameldowania – K. [...],[...] M., K. S. nie przebywa od listopada 2019 r. Wskazał również, że w związku z rozpadem małżeństwa, toczącą się od marca 2020 r. sprawą rozwodową oraz brakiem ze strony rodziny możliwości zapewnienia miejsca pobytu na terenie Gminy Malanów, K. S. nie ma możliwości powrotu do wymienionego miejsca zameldowania. Wójt wskazał również, że z treści wniosku Dyrektora Szpitala Powiatowego im. Dr Tytusa Chałubińskiego w Z. z dnia 13 września 2021 r. wynikało, że do zdarzenia wskutek którego udzielono K. S. pomocy doszło na terenie Zakopanego. Burmistrz Miasta Zakopane, w odpowiedzi wniósł o wskazanie Wójta Gminy Malanów, jako organu właściwego do rozpoznania sprawy i wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Burmistrz Miasta Zakopane wskazał, że brak jest danych w rejestrze Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zakopanem potwierdzających, aby K. S. korzystała z jakiejkolwiek pomocy społecznej. K. S. nie była objęta żadnym wsparciem z zakresu pomocy społecznej przez Miasto Zakopane. Wskazał, że z poczynionych przez pracowników socjalnych ustaleń, już po otrzymaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak i oświadczeń złożonych w trakcie pobytu w szpitalu wynikało, że pobyt K. S. w Zakopanem nie miał charakteru stałego. Jej obecność na terenie gminy Zakopane miała charakter tymczasowy, najprawdopodobniej doraźny i nie spełniający przesłanek z art. 25 kodeksu cywilnego. Z oświadczenia zarówno K. S. jak i właściciela budynku, w którym tymczasowo zamieszkiwała wynikało, że pobyt w Zakopanem nie miał charakteru pobytu stałego - z wolą stałego pobytu i skoncentrowaniem tam ośrodka życia. Burmistrz wskazał, że z przeprowadzonej przez pracownika socjalnego rozmowy z właścicielem budynku znajdującego się pod adresem D. do W. nr [...] w Z., wynikało, że K. S. nie przebywała pod wskazanym adresem z wolą stałego pobytu, jedynie chwilowo i grzecznościowo zamieszkiwała w budynku. Wobec właściciela oświadczała, że za 2 - 4 tygodni wyjedzie twierdząc, iż czeka na córki i z nimi wyjeżdża. Ustalono również, że pod wymienionym adresem nie znajdują się żadne rzeczy osobiste K. S.. Sam dom jest od 3 miesięcy niezamieszkany i całkowicie opustoszały, a K. S. nie skontaktowała się z właścicielem budynku do tej pory i nie ma z nią żadnego kontaktu umożliwiającego ustalenie jej miejsca pobytu. Burmistrz podkreślił również, że w oświadczeniu złożonym w dniu 20 września 2021 r. w obecności pracownika socjalnego K. S. wskazała, iż to w miejscowości K. [...], gmina Malanów posiada stałe miejsce zamieszkania i stały meldunek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Ma to tą konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Wójtem Gminy Malanów, a Burmistrzem Miasta Zakopane ma charakter sporu negatywnego w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K. S., której udzielono pomocy medycznej w szpitalu w Zakopanem. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1285) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. W przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i braku w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, ustalanie właściwości miejscowej organu władnego do wydania dokumentu, o którym mowa w powołanym przepisie, następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 59/21). Wobec powyższego i w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. W przypadku gdy brak jest wiedzy o miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 20217 r., sygn. akt II GW 12/17). Zwrócić należy uwagę w powołanej kwestii "ostatniego miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 25/12). Mając powyższe na uwadze, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, wynikającym z argumentacji obu organów pomieszczonych we wniosku i złożonej w związku z nim odpowiedzi oraz dokumentów związanych ze świadczeniobiorcą uzyskanych w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i czynności pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w Zakopanem, stwierdzić należy, że bezsporną okolicznością jest, iż miejscem zameldowania na stałe K. S. jest miejscowość K. [...], w Gminie Malanów. Wskazać przy tym należy, że okoliczność ta nie jest sporna pomiędzy organami i nie budzi wątpliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota sporu pomiędzy Wójtem Gminy Malanów, a Burmistrzem Miasta Zakopane sprowadza się zatem do ustalenia, czy K. S. przebywając w Zakopanem, gdzie doszło do zdarzenia skutkującego jej hospitalizacją w Szpitalu Powiatowym im. Dr Tytusa Chałubińskiego w Z., miała zamiar stałego w nim pobytu, a więc czy spełniała ona przesłanki z powołanego art. 25 kodeksu cywilnego, które umożliwiałyby przypisanie świadczeniobiorcy "miejsca zamieszkania" lub "ostatniego miejsca zamieszkania" w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., a w konsekwencji ustalenie organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jak wynika z argumentacji Wójta Gminy Malanów, opartej na ustaleniach poczynionych przez pracowników socjalnych, K. S. pod wskazanym adresem zameldowania nie przebywała do listopada 2019 r., skąd wyprowadziła się do Zakopanego z zamiarem "ułożenia sobie życia na nowo", co wynikało z wyjaśnień męża i dzieci K. S.. Z ustaleń poczynionych przez Burmistrz Miasta Zakopane, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, wynikało natomiast, że K. S. w Zakopanem mieszkała czasowo podejmując prace dorywcze. Pod adresem D. do W. [...] w Z., K. S. również zamieszkiwała czasowo w ramach udzielonej jej przez właściciela domu pomocy w trudnej sytuacji, przez okres około 2 – 4 tygodni. Z wyjaśnień właściciela domu pod wymienionym adresem wynikało także, że po K. S. miały przyjechać jej córki i matka, które po hospitalizacji świadczeniobiorcy zabrały jej rzeczy osobiste. Wskazania w tym miejscu wymaga, że z dokumentacji dołączonej do odpowiedzi na wniosek - wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia K. S. złożonego pracownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Zakopanem, nie wynikało aby wskazał ona jakikolwiek inny adres na terenie Zakopanego lub jego okolic, w którym zamieszkiwała z zamiarem stałego pobytu lub było on ośrodkiem jej codziennej egzystencji. W przytoczonych okolicznościach sprawy, brak jest podstaw do uznania aby pobyt K. S. w Zakopanem nacechowany był przesłanką zamiaru stałego pobytu w tejże miejscowości. Brak jest wobec tego podstaw do uznania, że świadczeniobiorca wypełniła wymogi z art. 25 kodeksu cywilnego warunkujące możliwość uznania Zakopanego za miejsce jej zamieszkania. Skoro zaś Miasta Zakopane nie można uznać za miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to brak jest podstaw do wskazania, na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., jako właściwego organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach, Burmistrza Miasta Zakopane. Wobec powołanych ustaleń, szczególnie dotyczących stałego miejsca zameldowania i zamieszkania K. S. oraz zamiaru jej powrotu do miejscowości K., organem władnym do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa K. S. do świadczeń opieki zdrowotnej, będzie Wójt Gminy Malanów na terenie, której znajduje się miejscowość K.. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.