I OW 231/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania K. P. i H. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017r., nr [...] postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpoznania odwołania K. P. i H. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia [...] września 1978 r., z tytułu wejścia w teren przez Zakład Energetyczny Okręgu Południowego - Zakład Energetyczny [...] na nieruchomości oznaczonej jako dz. [...], obj. [...], położonej w [...] przy ul. R. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik K. P. i H. K. Prezydent Miasta [...] przekazał odwołanie Wojewodzie [...]. Następnie, dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. przekazał je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 19 k.p.a., art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz na art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że Prezydent Miasta [...] wydał zaskarżoną decyzję jako organ samorządu terytorialnego i tylko w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co tym samym przesądza o konieczności jej rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a.. Nadto Wojewoda podkreślił, że jest on organem wyższego stopnia tylko w przypadkach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w sprawach rozstrzyganych przez starostę a (w przypadku miasta na prawach powiatu przez prezydenta pełniącego funkcję starosty). Podnosząc powyższe argumenty Wojewoda [...] skonstatował, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] nie występował jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem do rozpoznania odwołania właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium wskazało w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygniecie sporu, że właściwość rzeczową organu odwoławczego w tej sprawie należy rozważać przez pryzmat właściwości organu I instancji, któremu odpowiednie przepisy prawa materialnego administracyjnego przypisują kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej. Przyjęte przez Wojewodę [...] stanowisko, jakoby Prezydent Miasta [...] w niniejszej sprawie wydał decyzję, będąc organem jednostki samorządu terytorialnego, nie wykonującym zadań z zakresu administracji rządowej, jest nietrafne. Jak wynika bowiem z akt postępowania Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie w oparciu o art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że decyzję o odszkodowaniu podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Właściwość rzeczową organów odwoławczych regulują bowiem przepisy k.p.a., bądź przepisy szczególne materialnego prawa administracyjnego. W kontekście tych rozważań, za wskazaniem Wojewody [...] jako organu wyższego stopnia w niniejszym postępowaniu przemawia art. 17 pkt 1 k.p.a. pozostający w związku z art. 9a u.g.n. Pierwszy z powołanych przepisów określa ogólną właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu odwoławczego od rozstrzygnięć organów jednostek samorządu terytorialnego, zastrzegając, że z mocy przepisów szczególnych może ona zostać wyłączona na rzecz innych organów administracji publicznej. Przepisem szczególnym w analizowanym przypadku jest powołany wcześniej art. 9a u.g.n. zgodnie z którym organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stanowisko Wojewody [...], zawarte w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. jest błędne. Organ przekazujący sprawę wnioskodawcy nie ocenił bowiem przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] i bezkrytycznie przyjął, że skoro decyzja z dnia [...] maja 2017 roku o umorzeniu postępowania zapadła wyłącznie w oparciu o przepisy art. 104 i 105 k.p.a. to właściwym do rozpoznania wniesionego od niej środka odwoławczego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Analiza akt postępowania organu I instancji prowadzi do odmiennych wniosków. Postępowanie było prowadzone w oparciu o przepisy u.g.n. i dotyczyło sprawy wywłaszczenia, tj. ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z dnia [...] września 1978r. z tytułu wejścia w teren przez Zakład Energetyczny Okręgu Południowego - Zakład Energetyczny [...] na nieruchomości oznaczonej jako dz. [...], obj. [...], położonej w [...] przy ul. R. [...]. W tej sprawie bezspornie organ I instancji Prezydent miasta [...] pełnił funkcję starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a nie organu jednostki samorządu terytorialnego - organu wykonawczego Gminy Miejskiej [...]. Reasumując wszystkie podniesione wyżej okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stoi na stanowisku, że właściwym do rozpoznania odwołania K. P. i H. K. jest Wojewoda [...]. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...], wnosząc o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jako organu właściwego do załatwienia sprawy wskazał, że wydając ww. rozstrzygnięcie Prezydent Miasta [...] nie oznaczył się jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W treści decyzji, jak również w jej podstawie prawnej nie powołano żadnego przepisu szczególnego wskazującego, iż organem wyższego stopnia, właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Wojewoda. Jak wskazano wyżej podstawą prawną ww. decyzji były jedynie przepisy k.p.a., strony postępowania natomiast zostały pouczone w niej, iż na podstawie przepisu art. 129 § 1 i 2 k.p.a. przysługuje im złożenie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W ocenie Wojewody [...] decyzja z [...] maja 2017r. została wydana przez Prezydenta Miasta [...] działającego jako organ jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda natomiast jest organem wyższego stopnia tylko w wypadku, gdy istnieje wyraźna podstawa ustawowa. Nadmienić należy, że inaczej ustala się właściwość rzeczową organów orzekających w I instancji, a inaczej organów odwoławczych (II instancji). Przepis art. 20 Kpa dotyczący ustalania właściwości rzeczowej organu poprzez analizę przepisów o zakresie działania organów, ma zastosowanie przede wszystkim do organów I instancji, natomiast o tym, który organ jest organem wyższego stopnia, a więc właściwym do rozpatrzenia środka zaskarżenia, przesądzają zasady wynikające z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa. Co do zasady organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ podkreślił ponadto, iż art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi wyraźnie, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach w niej określonych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę, (w przypadku miast na prawach powiatu przez prezydenta miasta pełniącego funkcje starosty) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Sytuacja taka w niniejszej sprawie jednakże nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej spór dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, który organ jest właściwy do rozpoznania odwołania K. P. i H. K. wniesionego o decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2017r. o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. Jak bezspornie wynika z akt administracyjnych umorzone postępowanie zostało wszczęte wnioskiem K. P. i H. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Jako podstawę żądania wskazano art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żądanie dotyczyło odszkodowania za wywłaszczenie dokonane decyzją z dnia [...] września 1978r. pod budowę linii elektroenergetycznej. Powołany powyżej przepis art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Art. 9 a u.g.n. stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Skoro starosta, rozpatrując wniosek o odszkodowanie złożony na podstawie art.129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej, to decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego i prowadzonego w powyższym przedmiocie podlega zasadom zaskarżenia właściwym dla decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty, a zatem organem odwoławczym pozostaje wojewoda. Bez znaczenia jest bowiem to, czy w decyzji, od której wniesiono odwołanie wskazano pełną i właściwą podstawę prawną. Istotne z punktu widzenia oceny właściwości organów administracji jest bowiem zidentyfikowanie podlegającego ocenie w ramach postępowania administracyjnego jego przedmiotu, który wynika w analizowanym przypadku z inicjującego postępowanie wniosku. W tej sytuacji uznać należało, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym i wydania rozstrzygnięcia jest Wojewoda [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.