II OSK 976/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia del. NSA Jacek Hyla sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/05 w sprawie ze skargi D. i S. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 976/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/05 po rozpoznaniu skargi D. i S. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2005 r. wymierzające skarżącym karę z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku handlowo-mieszkalnego - oddalił skargę. W skardze na postanowienie z dnia [...] maja 2005 r. zarzucono naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne przyjęcie wyłącznie represyjnej interpretacji przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Skarżący podkreślili, że wkrótce po stwierdzonej samowoli, bo już w dniu [...] maja 2005 r. otrzymali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Przestał więc istnieć stan naruszenia prawa polegający na przystąpieniu do użytkowania obiektu. Nielegalnie użytkowana powierzchnia części budynku wynosiła nie więcej niż ok. 361 m2, przy całkowitej powierzchni obiektu wynoszącej 973,40 m2, co powoduje, że wymierzona kara nie jest adekwatna do skali dokonanego naruszenia prawa, jak też do celu jej zastosowania, który, został osiągnięty wobec zalegalizowania użytkowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nałożono decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a więc jest zobligowany do wymierzenia tej kary, której wysokość jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ratio legis tej regulacji stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony w kwestii niezgodności cytowanych przepisów Prawa budowlanego z art. 2 Konstytucji RP, bowiem przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Sąd miał przy tym na uwadze, iż "Kara nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z obiektu ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie", co czyni ją zgodną z art. 2 Konstytucji RP. Jest też zgodna z zasadą równości wobec prawa, skoro traktuje jednakowo wszystkich adresatów normy prawnej, wykluczając uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą istotą problemu samowoli, kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i S. P., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając: 1/ wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", wobec niezastosowania art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 124 ( 1 pkt 5 ppsa , co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie art. 1 pkt 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej wskazuje się na potrzebę wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy Prawo budowlane /wraz z załącznikiem do ustawy/ naruszają art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że skarżący nie kwestionują ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sporną kwestią jest natomiast zgodność z Konstytucją RP przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy Prawo budowlane wraz z załącznikiem do ustawy, jako przepisów materialnego prawa administracyjnego w niniejszej sprawie zastosowanych /podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 1 ppsa/. Skarżący podnoszą, że w myśl art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżących przepis ten został naruszony, przez to, że m. in. wprowadza regulację obligującą do stosowania kary pieniężnej o charakterze represyjnym bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności, które powinny mieć wpływ na wysokość ewentualnej kary. Każdorazowo powinna być uwzględniana faktyczna wielkości obiektu a nie jedynie kategoryzacja obiektów, które to uregulowanie wbrew pozornemu ujednoliceniu, prowadzi w rzeczywistości do nierównego traktowania obywateli wobec prawa. Uregulowanie powyższe nie uwzględnia także istotnych elementów stanu faktycznego konkretyzującego każdy z poszczególnych przypadków, w których kara może być stosowana w takim zakresie jak czas użytkowania obiektu niezgodnie z wymogami prawa, czy też doprowadzenie przez stronę do stanu legalnego użytkowania. W odniesieniu do kary przewidzianej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego strona zauważa, że dziesięciokrotne podwyższenie stawki podstawowej kary ustalonej w art. 59f nie uwzględnienia rzeczywistych potrzeb społecznych tak poważnego zaostrzenia. Sposób ustalania wysokości kary jest ponadto w ocenie strony całkowicie oderwany od takich oczywistych i podstawowych kryteriów jak czas nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, czy powierzchnia części obiektu nielegalnie użytkowanej. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego i wymiar kary od niego uzależniony jest tak ustalony, że w efekcie taką samą karę płacą także ci, którzy przez dłuższy okres użytkowali nielegalnie znacznie większą powierzchnię, niż zajęta przez skarżących. Prowadzi to w konsekwencji do tego, że ustawodawca znacznie surowiej traktuje użytkowników małych obiektów, którzy krótko użytkowali obiekt nielegalnie, od tych, którzy użytkują wielkie obiekty przez dłuższy czas. Postanowieniem z dnia 18 września 2007 roku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytania prawne: 1/ "czy art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ustalający podstawę naliczania wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP", 2/ "czy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny, udzielił odpowiedzi na zadane pytanie prawne orzekając, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 roku, sygn. P 64/07 Trybunał Konstytucyjny nie potwierdził zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniu z dnia 18 września 2007 roku i stwierdził, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna została oparta na zarzutach dotyczących niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją, podlega ona oddaleniu z mocy art. 184 ppsa.