I OSK 728/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1015/19 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Czerwionki-Leszczyny z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie: 1) uznania świadczenia wychowawczego pobranego za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. za nienależnie pobrane; 2) ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń w łącznej kwocie 8.500 zł oraz umorzenia postępowania w sprawie orzekania o nienależnie pobranych świadczeniach za okres od 1 września 2017 r. do 30 września 2017 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji, stanowi rozpoznawanie sprawy prawomocnie osądzonej i rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28.06.2018r, sygn. akt IV SA/Gl 201/18; 2. art. 16 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej; 3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające skonstruowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyjęcia stanu faktycznego, który został ustalony bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 5. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy, kiedy to nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. w skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do oceny zawartych w niej zarzutów należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a. jej przedmiotem może być wyłącznie wyrok lub kończące postępowanie w sprawie postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie wobec takiego orzeczenia winny być kierowane zarzuty skargi - oparte na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. tj.: naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), bądź naruszeniu (przez wojewódzki sąd administracyjny) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Podnieść przeto należy, że wadliwa jest konstrukcja skargi kasacyjnej, albowiem jej autor nie powiązał zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z jakimkolwiek przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Wprawdzie w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), zaprezentowano stanowisko, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie dotyczy zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Adresatem zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organy administracyjne, a nie Sąd I instancji. Sąd wojewódzki kontrolując legalność aktu administracyjnego prowadzi postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś oznacza, że nie może on samodzielnie naruszyć przepisów k.p.a. Poprawnie sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nakłada na autora skargi kasacyjnej konieczność powołania naruszonych przez Sąd I instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej i powiązania ich z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 9, art. 16 w zw. z art. 154, art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. nie został powiązany z konkretnymi przepisami p.p.s.a. naruszonymi przez Sąd I instancji. Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zamieszczone są rozważania co do zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także umotywowanie dokonanej w tym rozstrzygnięciu oceny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym – "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Przepis ten ma regulację wyłącznie techniczną, ściśle porządkową, określa moment zakończenia postępowania przed sądem, wskazuje na kompetencje przewodniczącego, a ta wynika z jego funkcji. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" nie rozumie się konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpoznawanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku. Dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. (vide wyroki: NSA: z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 458/16, z 20 grudnia 2017r. sygn. akt I FSK 451/16, z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1180/17, z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 1052/16). Naruszenie tego przepisu możliwe jest wówczas gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją nie udzielając stronom głosu lub gdy sąd nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu mimo, że taki dowód dopuścił. To organy orzekające w sprawie ustalają stan faktyczny i co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który sprawuje kontrolę legalności wydawanych decyzji i opiera ją na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym wydanie decyzji. Na marginesie tylko podnieść należy, że nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organy zasady trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie bowiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego, sygn. akt IV SA/Gl 201/18, spowodowane było tym, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał istnienia przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie zostało wykazane istnienie przesłanki, iż fakt pobierania diet przez męża skarżącej nie był znany organowi pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2017 r. Tymczasem w przedmiotowej sprawie SKO w K. wydało w dniu 13 marca 2019 r. decyzję, na mocy której stwierdziło nieważność decyzji z [...] czerwca 2016 r. przyznającej stronie prawo do świadczenia wychowawczego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Słuszne przeto jest stanowisko Sądu I instancji, że ta sytuacja prawna wyczerpuje przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.