I OSK 2060/21

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2701/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 marca 2020 r., I SA/Wa 2701/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody B. z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z budynkami znajdującymi się na gruncie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a) naruszenie przepisu art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 28 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo, że stronie przysługuje przymiot strony; b) naruszenie przepisu art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że art. 61a § 1 k.p.a. miał zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia jakichkolwiek czynności merytorycznych, z jednoczesnym dokonaniem przez organ merytorycznej oceny sprawy w odniesieniu do występowania lub nie interesu prawnego strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi orz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ponieważ ocenie Sądu I instancji poddane zostało postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a odmowa wszczęcia tegoż postępowania była następstwem konstatacji, iż podmiotowi wnioskującemu o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, to aktualnie w postępowaniu kasacyjnym kluczowa pozostaje ocena prawidłowości powyższej konstatacji. Zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia art. 28 k.p.a. i wynikających stąd konsekwencji procesowych na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wypada omówić łącznie. W dalszej zaś kolejności odnieść się do zarzutu procesowego naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika wyraźnie, iż Wojewoda B. decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1990.79.464 ze zm.), dalej jako "ustawa o zmianie u.g.g.w.n.", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P.w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa położonych w B. przy ul. W., uregulowanych w trzech księgach wieczystych, KW nr [...], KW nr [...] i KW nr [...] oraz prawa własności posadowionych na tych gruntach budynków. W powyższym postępowaniu uwłaszczeniowym skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia Mieszkaniowa nie brała udziału jako strona. Jakkolwiek, kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności generalnie winien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego, to jednak w sytuacji pominięcia określonych podmiotów w postępowaniu zwykłym, krąg ten może być szerszy, w szczególności gdy to podmiot pominięty w dotychczasowym postępowaniu inicjuje postępowanie nadzwyczajne. Bez względu jednak na to czym mamy do czynienia z postępowaniem zwykłym, czy też z wszczętym na jego podwalinach postępowaniem nadzwyczajnym, w razie braku szczegółowych uregulowań w tym zakresie, zakreślenie kręgu podmiotowego takich postępowań następuje przez wykazanie interesu prawnego poszczególnych podmiotów wywiedzionego z treści art. 28 K.p.a. Przepis ten wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., II OSK 889/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż przedmiotowe postępowanie uwłaszczeniowe było prowadzone na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie u.g.g.w.n, jego stronami byli: podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które było uwłaszczane lub jego następca prawny. Trafnie za Ministrem wskazał Sąd I instancji, iż osoby trzecie mogły w tym postępowaniu uczestniczyć jeżeli wykazały, że przysługują im prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, a które uwłaszczenie mogłoby naruszać. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.g.w.n. stanowił bowiem, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Wypada zauważyć, iż ugruntowane jest stanowisko, że prawa osób trzecich, do jakich odwołuje się zdanie drugie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.g.w.n. należy wiązać z prawami osób mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości, bądź wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego roszczenia o przyznanie praw rzeczowych (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 841/15; wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., I OSK 3155/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy do obu ww. źródeł praw osób trzecich wypada odnieść się odrębnie, analizując je z punktu widzenia podstawy interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Prawidłowa jest konstatacja Ministra, potwierdzona przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie nie istniała norma prawna, która regulowałaby aktualny i realny interes prawny skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. Przy czym już tylko sam sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 28 k.p.a., tak w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, potwierdza powyższe stanowisko. Autor kasacji upatrując naruszenia art. 28 k.p.a., nie powiązał tegoż przepisu bezpośrednio z żadną normą prawa powszechnie obowiązującego, z której – w jego ocenie – wynikałoby uprawnienie lub obowiązek skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. W motywach skargi kasacyjnej co prawda przywołane zostały określone przepisy "pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym", ale przepisy te nie odnoszą się do sytuacji prawnej Spółdzielni Mieszkaniowej. Zresztą przywołanie owych przepisów "w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym", a nie jako źródła uprawnienia, potwierdza tezę Ministra i Sądu I instancji o braku takich przepisów. Przywołane w powyższym kontekście przepisy art. 140 i art. 233 k.c., definiując zakres prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nie odnoszą się do sytuacji prawnej skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, która w przeszłości nie była i nadal nie pozostaje właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym uwłaszczone zostało przedsiębiorstwo państwowe decyzją Wojewody B. z dnia [...] lutego 1995 r. Z okoliczności sprawy wynika także, że źródłem własności skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w zakresie budynków posadowionych na przedmiotowym gruncie nie stał się także, w okresie jego obowiązywania, przepis art. 135 § 2 ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach mieszkaniowych i ich związkach (Dz.U.1961.12.61 ze zm.). Aktualnie zaś źródłem tegoż uprawnienia nie stało się także nieprzerwane samoistne posiadanie, skoro wniosek skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości oparty na podstawie art. 172 § 1 i 2 k.c., został prawomocnie oddalony postanowieniem Sądu Okręgowego w B. w sprawie [...]. Z kolei skierowane wobec skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej przez aktualnego użytkownika wieczystego żądania zapłaty wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, sformułowane na podstawie art. 224 i art. 225 k.c., nie tylko nie potwierdza prawa rzeczowego Spółdzielni, ale wyraźnie istnieniu tegoż prawa zarzecza, wskazując na korzystanie z przedmiotowej nieruchomości bez stosownego tytułu prawnego. Prawidłowo także oceniona została w toku dotychczasowego postępowania kwestia opartego o przepisy prawa roszczenia Spółdzielni Mieszkaniowej odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości. Nie jest przy tym kwestionowane, iż roszczenie tego rodzaju stronie skarżącej przysługiwało. Przepis art. 2c ust. 1 ustawy o zmianie u.g.g.w.n. przewidywał bowiem, że spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tejże ustawy, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali. Niesporne jest, że skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wystąpiła z roszczeniem o ustanowienie w powyższym trybie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali, w szczególności nie wystąpiła z tym roszczeniem przed wydaniem kwestionowanej obecnie decyzji uwłaszczeniowej. Aktualnie zaś, wobec wygaśnięcia tegoż roszczenia z dniem [...] grudnia 1996 r., na podstawie art. 2c ust. 5 ustawy o zmianie u.g.g.w.n., powyższe źródło interesu prawnego skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej nie istnieje. Przy czym, nawet ustalenie, że w dniu [...] grudnia 1990 r. takie roszczenie przysługiwało skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, nie powoduje, że aktualnie przysługuje tej Spółdzielni interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Celem ustawodawcy, który przewidział w art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zmianie u.g.g.w.n. konieczność nie naruszania praw osób trzecich, było zapewnienie ochrony praw i roszczeń osobom, którym one w owym czasie przysługiwały. Istnienie tego rodzaju uprawnień tamowało bowiem możliwość dokonania uwłaszczenia w powyższym trybie (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 841/15; wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., I OSK 3155/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Konkluzją tej części oceny skargi kasacyjnej musi być zatem stwierdzenie, że prawidłowe jest uznanie, iż skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wykazała aby posiadała interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego wobec ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody B. z dnia [...] lutego 1995 r., a w konsekwencji nie mogła być uznana za stronę tego postępowania. Nie jest także zasadnie postawiony zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, iż podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza konieczność zbadania przez organ administracji publicznej treści żądania podmiotu wnoszącego podanie, w powiązaniu ze wskazanymi przez wnioskodawcę elementami określającymi jego legitymację do złożenia tegoż podania. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zbadanie kwestii interesu prawnego strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest zabiegiem z zakresu materialnoprawnej oceny okoliczności sprawy. Dopiero ich procesową konsekwencją pozostaje określenie legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania. Z tego też powodu podjęcie przez organ oceny norm materialnoprawnych dla wyprowadzenia wniosku w zakresie istnienia interesu prawnego określonego podmiotu, a w konsekwencji wykazania legitymacji procesowej tegoż podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym, w sposób oczywisty nie ogranicza możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie i nauce prawa podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie podmiotu, który uważa się za stronę postępowania i dopiero w razie niepotwierdzenia interesu prawnego tegoż podmiotu w toku czynności podjętych w toczącym się postępowaniu, postępowanie to umorzyć (vide: M.Romańska [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 61a; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., I OSK 821/15; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r., I OSK 135/16; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II OSK 337/17; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 970/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W okolicznościach badanej sprawy organ nie prowadził czynności dowodowych i w konsekwencji nie analizował wyników tych czynności. Poprzestał na ocenie okoliczności przywołanych we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, które noszą wszelkie cechy oczywistości braku legitymacji procesowej do podważenia ww. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody B. z dnia [...] lutego 1995 r. Okoliczność, iż Minister, a następnie Sąd I instancji, precyzyjnie i w pogłębionej analizie prawnej odniósł się do kwestii możliwych źródeł interesu prawnego skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej nie oznacza, iż sytuacja zachodząca w niniejszej sprawie nie była oczywista, tak jak na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. pojęcie to rozumie orzecznictwo i nauka prawa. Oczywistości tej nie odbiera także wielowątkowe odniesienie się Ministra i Sądu I instancji do licznych zarzutów formułowanych przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową w toku dotychczasowego postępowaniu. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.