II SA/Rz 614/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi B.L. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2021 r. nr 101/21 w przedmiocie powołania Dyrektora Centrum Kultury Gminy [....] - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ") z [...] grudnia 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie powołania Dyrektora Centrum Kultury Gminy [...] (dalej w skrócie CKG). Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że zarządzeniem z [...] nr [...] Wójt Gminy [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury Gminy [...]. Zgodnie z § 2 zarządzenia, warunki przystąpienia do konkursu oraz wymagania, jakie muszą spełniać kandydaci określono w ogłoszeniu o naborze stanowiącym załącznik do zarządzenia. W dniu 8 grudnia 2021 r. Komisja Rekrutacyjna powołana zarządzeniem Wójta Gminy [...] dokonała weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez skarżącą oraz dwóch innych kandydatów. Z dołączonych do akt kart weryfikacyjnych wynika, że czterech członków pięcioosobowej Komisji uznało, że wniosek Skarżącej nie spełnia wymagań formalnych i w rubryce "wynik wstępnej oceny kandydata" wpisali "NIE". Przewodniczący Komisji w rubryce "uwagi" karty weryfikacyjnej wskazał braki dokumentów, jednakże w rubryce "wynik wstępnej oceny kandydata" nie wpisał "TAK" lub "NIE". W oparciu o powyższe ustalenia Komisja Rekrutacyjna protokolarnie uznała, że Skarżąca nie spełniła wymogów formalnych konkursu i jednocześnie do dalszego etapu konkursu wybrała dwoje kandydatów: AA i AB. W dniu [...] grudnia 2021 r. Komisja Rekrutacyjna jako kandydata do zatrudnienia wskazała AA. Zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy [...] powołał AA na stanowisko Dyrektora Centrum Kultury Gminy [...] na czas określony od 1 kwietnia 2022 r. do 31 marca 2027 r. W podstawie prawnej zarządzenia organ wskazał art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.) – dalej: "u.o.p.d.k." w zw. z art. 68 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.) – dalej: "K.p.". Zdaniem skarżącej, kwestionowane zarządzenie Wójta Gminy [...] zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez powołanie na stanowisko Dyrektora kandydata wybranego w konkursie prowadzonymi z naruszeniem zasady praworządności, tj. przy takim ukształtowaniu regulaminu konkursu i składu komisji konkursowej, które w praktyce umożliwiło legitymizację przez komisję konkursową konkretnego i preferowanego przez organ kandydata; 2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 5 u.o.p.d.k. poprzez powołanie na Dyrektora bez zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję kultury, w sytuacji, gdy kandydata wyłoniono bez udziału dwóch przedstawicieli pracowników Centrum Kultury Gminy [...]; 3. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 10 u.o.p.d.k. poprzez powołanie na stanowisko Dyrektora kandydata wyłonionego w konkursie bez możliwości uzupełnienia przez kandydatów braków formalnych oferty w terminie wyznaczonym przez komisję konkursową. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że ogłoszenie o naborze zawierało zarówno jednoznaczne wymagania dotyczące kwalifikacji i doświadczenia kandydatów, jak również listę wymaganych dokumentów na podstawie których miała nastąpić ocena spełnienia przez kandydata niezbędnych wymagań. Ponadto ogłoszenie zawierało pouczenie, że brak któregokolwiek z dokumentów będzie skutkował odrzuceniem oferty. Członkowie Komisji rekrutacyjnej jednoznacznie negatywnie ocenili spełnienie wymogów formalnych przez Skarżącą wskazując, że: 1. nie wykazała doświadczenia co najmniej pięcioletniego stażu pracy, w tym co najmniej trzyletniego doświadczenia na stanowisku kierowniczym, 2. nie wykazała doświadczenia w pozyskiwaniu zewnętrznych środków finansowych; 3. nie przedstawiła życiorysu; 4. nie przedstawiła dokumentów na potwierdzenie stażu pracy i doświadczenia zawodowego; 5. nie przedstawiła oświadczenia o obywatelstwie; 6. nie przedstawiła oświadczenia, że ma pełną zdolność do czynności prawnych; 7. nie przedstawiła oświadczenia, że stan zdrowia pozwala jej na zajmowanie stanowiska; 8. nie przedstawiła oświadczeniem, że nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo; 9. nie przedstawiła oświadczenia, że nie była karana zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. W związku z powyższym organ uznał, że Komisja Rekrutacyjna w pełni zasadnie uznała, że kandydatura Skarżącej nie spełniała wymogów formalnych konkursu. Ogłoszenie o naborze nie przewidywało trybu uzupełnienia barków dokumentów, a stwierdzone wyżej braki nie stanowiły "oczywistej omyłki" jak podała skarżąca. Również fakt zatrudnienia skarżącej na stanowisko kontrolera Najwyższej Izby Kontroli nie mógł w ocenie organu zostać uznany za złożenie oświadczeń o niekaralności. Niezależnie od powyższego Wójt podniósł, że poszczególne etapy zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym stosownie do postanowień art. 16 ust. 3 – 13 u.d.k. Przepis art. 16 ust. 5 i 10 u.d.k. ma zastosowanie wyłącznie do konkursów obligatoryjnych, w których obowiązkowo powołuje się komisję konkursową z obligatoryjnym składem. Natomiast Centrum Kultury Gminy [...] nie zostało wymienione w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1298). Tym samym art. 16 ust. 5 i 10 u.d.k. nie miały bezwzględnego zastosowania w opisywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zaskarżone zarządzenie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Zaskarżone zarządzenie wydano na podstawie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., regulującego kompetencję organizatora (art. 10 ust. 1 u.o.p.d.k. podmiotu tworzącego instytucję kultury, o którym mowa w art. 8 lub 9 u.o.p.d.k.), do powołania dyrektora instytucji kultury. Przepis art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k. dopuszcza wyłonienie kandydata na to stanowisko w drodze konkursu, z tym że ust. 2 tego przepisu stanowi delegację ustawową, na podstawie której wydano rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1298 – dalej: "rozporządzenie"). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wskazując na art. 16 ust. 1 u.o.p.d.k., który stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu z zastrzeżeniem ust. 2 i podał, że przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora Centrum Kultury Gminy [...] nie było obligatoryjne, gdyż takie mają obowiązek przeprowadzić organy administracji publicznej, gdy dana instytucja kultury jest wymieniona w wykazie jednostek w ww. rozporządzeniu. Zatem ogłoszony konkurs na stanowisko dyrektora Centrum Kultury Gminy [...] nie może być kontrolowany przez prymat zasad ustanowionych dla konkursów obligatoryjnych (art. 13 ust.3 do ust. 13 u.o.p.d.k.), ale odbywa się według zasad, które ustalił sam organizator konkursu. Zaskarżone zarządzenie o charakterze personalnym (powołującego określoną, ale inną niż skarżący, osobę na stanowisko dyrektora CKG) kształtuje również sytuację prawną wszystkich pozostałych uczestników konkursu, bowiem rozstrzyga postępowanie konkursowe. W toku tego postępowania podejmowanych jest szereg czynności przybierających postać np. uchwał komisji konkursowej, które nie mieszczą się w kategoriach aktów lub czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a., a więc co do zasady nie podlegają bezpośredniej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14). Jednak nie powinno być sporne, że uczestnik konkursu, którego nie wybrano, powinien mieć prawo do ochrony sądowej przed sądem administracyjnym. Dlatego, wyłączenie możliwości osobnego zaskarżania czynności czy aktów podejmowanych przez komisję konkursową na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora instytucji kultury powinno być bilansowane dopuszczalnością oceny wystąpienia tych naruszeń w końcowej fazie kontroli postępowania konkursowego, tj. na etapie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę powołującą dyrektora instytucji kultury. W ramach oceny legalności uchwały powołującej dyrektora instytucji kultury istnieje możliwość orzeczenia o legalności konkursu z uwagi na prawidłowość bądź nieprawidłowość wcześniejszych jego etapów. Te wcześniejsze etapy dotyczyć zaś mogą wszystkich bądź niektórych kandydatów biorących udział w konkursie. Oznacza to więc, że mają oni interes prawny w zaskarżeniu w rozpoznawanej sprawie o powołaniu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 10 u.o.p.d.k. wobec powołania na dyrektora CKG kandydata wyłonionego w konkursie przeprowadzonym bez możliwości uzupełnienia przez kandydatów braków formalnych oferty w terminie wyznaczonym przez komisję konkursową (nie krótszym jednak jak 3 dni). Wskazany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Wójt Gminy [...] ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Centrum Kultury Gminy [...]. W § 2 stwierdzono, że warunki przystąpienia do konkursu oraz wymagania, jakie muszą spełniać kandydaci na stanowisko dyrektora CKG określone zostały w ogłoszeniu o naborze stanowiącym załącznik do tego zarządzenia. W pkt VIII załącznika nr [...] zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] podano, że brak któregokolwiek z dokumentów będzie skutkował odrzuceniem oferty. W związku z tym, że konkurs na stanowisko dyrektora CKG w [...] nie był konkursem obligatoryjnym, to Wójt Gminy [...] mógł wprowadzić własne kryteria, w tym odstąpienie od dopuszczenia uzupełnienia aplikacji zgłoszonej przez kandydata. W ogłoszeniu wskazano jednoznacznie wymagania od kandydatów, termin i miejsce składania dokumentów oraz etapy postępowania rekrutacyjnego. Skład komisji konkursowej został ustalony na podstawie Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w tym kierownicze stanowiska urzędnicze w Urzędzie Gminy [...] oraz wolne stanowiska urzędnicze kierownicze w jednostkach organizacyjnych Gminy [...]. Skład Komisji określa § 5 ust. 2 regulaminu., w skład której wchodzą: wójt, sekretarz, kierownik komórki organizacyjnej, w której osoba będzie zatrudniona, pracownik do spraw kadr i inne osoby wyznaczone przez wójta. Zgodzić się trzeba z Wójtem Gminy [...], że wszystkie reguły konkursu były jasno określone dla wszystkich osób zgłaszających swoją kandydaturę, a zgłoszenie kandydatury było jednoznaczne z przyjęciem reguł postępowania, w tym niemożliwości uzupełnienia braków formalnych złożonej dokumentacji. Kandydatura Skarżącej jako jedyna nie spełniała warunków formalnych i dlatego została odrzucona w I etapie przez komisję konkursową. Wyniki poszczególnych etapów były publikowane na stronie BIP Urzędu Gminy [...]. W wykazanych brakach formalnych wniosku uwagę Sądu zwrócił brak życiorysu, którego spełnienie zależy wyłącznie od woli przystępującego do konkursu. Słusznie też zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że procedura konkursowa nie przewidywała postępowania odwoławczego, dlatego złożone przez skarżącą odwołanie po terminie do składania kompletnej dokumentacji konkursowej nie miało wpływu na wynik I etapu konkursu, który był negatywny dla Skarżącej. Stwierdzenie kompletności wniosku nie nosi żadnych cech uznaniowości, czy cennych, lecz sprowadza się do sprawdzenia według wykazu przedłożonych dokumentów. Tym kryteriom nie podpowiadał wniosek skarżącej, dlatego nie mogła być zakwalifikowana do II etapu konkursu. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut odnośnie długości okresu zatrudnienia – 5 lat, w okresu na stanowiskach kierowniczych – 3 lata. Nie można bowiem pominąć, że konkurs dotyczył stanowiska kierowniczego, a zaliczenie okresu na stanowisku kierowniczym nie było ograniczone do określonej formy wykazania. W związku z tym, że dla Skarżącej I etap konkursu zakończył się wynikiem negatywnym, zatem Sąd II etapu konkursu nie objął oceną merytoryczną. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.