II GSK 1525/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 456/12 w sprawie ze skargi W. S. na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia ostrzeżenia adwokatowi postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 456/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę adwokata [...] na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej powoływana także jako "ORA") z dnia [...] stycznia 2012 r., [...], która utrzymała w mocy decyzję Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], o udzieleniu skarżącemu adwokatowi ostrzeżenia za przewinienie dyscyplinarne. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dziekan ORA w [...] na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) udzielił adwokatowi [...] ostrzeżenia, uznając że skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że na rozprawie w dniu [...] lipca 2011 r. przed Sądem Rejonowym [...] poprzez ingerowanie w treść zeznań świadka w trakcie jego wypowiedzi i podejmowanie polemiki z Sądem w zakresie możliwości skargowych. Zachowanie to, zdaniem Dziekana ORA, naruszało zasady określone w § 27 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu (uchwała NRA nr 2/XVIII/98 z dnia 10 października 1998 r. ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania adwokata, ORA utrzymała w mocy to rozstrzygnięcie. [...] wniósł na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz uchylenia decyzji Dziekana ORA i umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej rozpatrująca środek zaskarżenia od decyzji dziekana ORA pozostaje poza wskazanym w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej zwanej "p.p.s.a.") zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ona bowiem zewnętrznym i władczym rozstrzygnięciem indywidualnym, lecz ma charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu zakładowego, podjętego w ramach władztwa zakładowego łączącego adwokata z organami samorządu zawodowego. W zakresie kognicji sądu administracyjnego pozostają jedynie te z aktów zakładowych, które dotyczą przypadków wchodzenia podmiotów stojących na zewnątrz w stosunki zależności zakładowej oraz przypadki utraty tego statusu (np. wpisanie na listę adwokatów/aplikantów adwokackich oraz skreślenie z takiej listy). Tylko zatem w tych przypadkach organy samorządu zawodowego działają jako organy administrujące, wydając decyzje administracyjne. Natomiast pozostałe rozstrzygnięcia tych organów nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego Sąd odrzucił skargę, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożył [...]. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez brak wskazania podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia, 2. art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, zapominając o przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") jako ustawy szczególnej, bez uwzględnienia art. 5 p.p.s.a. określającego czym nie zajmuje się sąd administracyjny, 3. przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 174 pkt 2 p.p.s.a., 4. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż orzeczenie organu adwokatury dotknięte jest wadą skutkującą jego nieważnością. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. rzecznik dyscyplinarny [...] rady adwokackiej odmówił wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego wobec skarżącego, wyrażając równocześnie sugestię co do ostrzeżenia adwokata przez dziekana. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący otrzymał owo ostrzeżenie od dziekana rady adwokackiej, będące - jego zdaniem - decyzją w rozumieniu k.p.a. Od decyzji tej wniósł następnie odwołanie, które zostało rozpoznane przez gremium, w skład którego wchodził także dziekan. Oznaczało to, że uchwała ta jest nieważna, bowiem w jej wydaniu brała osoba, która wydała decyzję w I instancji. Skarżący stwierdził, że kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany do rozpatrywania spraw dotyczących również organizacji zawodowych, a tą jest właśnie adwokatura. Dalszym rezultatem stosowania k.p.a. jest możliwość kontroli decyzji przez sąd administracyjny. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, postanowienie WSA nie zawiera jakiegokolwiek elementu merytorycznego. Sąd przeszedł do porządku nad tak rażącym naruszeniem prawa. Brak możliwości rozpatrywania przez sądy administracyjne orzeczeń samorządowych powodowałoby nierówność wobec prawa i niezgodność ustawy Prawo o adwokaturze z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wnoszący skargę kasacyjną zakreślił zarzucając naruszenie prawa materialnego (bez wskazania konkretnych naruszonych przepisów), art. 3 § 3 w związku z art. 5 p.p.s.a., art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie powinien był odrzucać skargi, bowiem sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, zaś rozstrzygnięcie organu administracji wydane w II instancji było obarczone wadą nieważności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej poszczególne zarzuty są nieusprawiedliwione bądź zostały wadliwie skonstruowane. Pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej nie poddają się ocenie. Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten określa, co może być podstawą skargi kasacyjnej. Nie jest zatem skierowany do Sądu pierwszej instancji i Sąd ten nie mógł go w jakikolwiek sposób naruszyć. Skarżący zarzucił także Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez brak wskazania podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia. Autor środka odwoławczego nie wskazał przy tym, jakie to konkretne przepisy prawa materialnego miały zostać naruszone. Nie jest do końca zrozumiałe również, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli podnosząc "brak wskazania podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia". Wobec przywołanego na wstępie związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani zobowiązany do formułowania za stronę skarżącą zarzutów kasacyjnych ani ich uzasadnienia. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawa taka oznaczała, że Sąd ten uznał, iż sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co z kolei wykluczało merytoryczne odnoszenie się (rozpoznanie) do przedmiotu skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które miało polegać na odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż orzeczenie organu adwokatury dotknięte jest wadą skutkującą jego nieważnością. Wskazany w tym zarzucie przepis określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Zastosowanie tego przepisu może zatem nastąpić dopiero wówczas gdy w szczególności: 1) uzna się za właściwy do rozpoznania sprawy, 2) po merytorycznym rozpoznaniu skargi stwierdzi, że doszło do naruszeń prawa określonych w tym przepisie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał zarzutów skargi (a więc w konsekwencji nie badał, czy doszło do opisanego przez skarżącego naruszenia prawa), bowiem uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. Istoty rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym postanowieniem dotyczy dopiero zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 5 p.p.s.a. Naruszenie to miało polegać - zdaniem skarżącego - na uznaniu, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji skarżącego, podczas gdy przepisy k.p.a. stosuje się m.in. do rozpatrywania spraw organizacji zawodowych, a konsekwencją tego jest możliwość kontroli decyzji przez sąd administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Natomiast art. 5 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.); 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie są - wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną - "przepisami ustawy szczególnej przewidującymi sądową kontrolę" w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się m.in. do art. 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w szczególności przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, to jest spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepis ten oznacza, że kodeks reguluje ogólne postępowanie administracyjne. Wydane w takim postępowaniu decyzje administracyjne mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, przy czym kontrola działalności administracji publicznej w tym zakresie następuje na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. a nie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. Nie jest także trafne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że udzielenie przez dziekana okręgowej rady adwokackiej ostrzeżenia adwokatowi następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze dziekan reprezentuje okręgową radę adwokacką, kieruje jej pracami, przewodniczy na jej posiedzeniu oraz wykonuje czynności przewidziane w niniejszej ustawie. Między innymi, może udzielić adwokatowi lub aplikantowi adwokackiemu ostrzeżenia za dopuszczenie się uchybienia mniejszej wagi. Decyzja dziekana podlega wówczas zaskarżeniu do okręgowej rady adwokackiej (art. 48 ust. 3 tej ustawy). Przepisy ustawy Prawo o adwokaturze nie przewidują jednak żadnego trybu rozpoznania powyższego środka zaskarżenia, terminu jego wniesienia, nie odsyłają także do przepisów proceduralnych zawartych w innych ustawach, które przesądzałyby o charakterze postępowania przewidzianego w art. 48 ust. 3. Od uchwały okręgowej rady adwokackiej wydanej w oparciu o wspomniany przepis nie przysługuje także stronie jakikolwiek środek odwoławczy. Artykuł 46 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze przewiduje wprawdzie odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, ale jedynie od uchwały okręgowej rady adwokackiej podjętej w pierwszej instancji. "Decyzja" dziekana okręgowej rady adwokackiej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie zostaje podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, co dawałoby stronie uprawnienie do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Określenia "decyzja" ustawodawca użył tu jedynie na oznaczenie końcowego rezultatu procesu decyzyjnego, jakiego dokonuje dziekan okręgowej rady adwokackiej w stosunku do adwokata (aplikanta adwokackiego), który dopuścił się uchybienia mniejszej wagi. Tego typu rozstrzygnięcie podejmowane jest w ramach korporacji jako jeden z elementów dyscyplinowania jej członków i realizacji podstawowych zasad etyki adwokackiej, w wykonaniu spoczywającego na organach samorządu zawodowego obowiązku sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze). Dopiero w przypadku poważniejszych uchybień, przeciwko adwokatowi może zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne, przy czym nawet wówczas sądowa kontrola orzeczeń wydanych w tego rodzaju postępowaniu (jeżeli w danym przypadku jest ona przewidziana przez ustawodawcę) jest sprawowana przez Sąd Najwyższy a nie przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2007 r. o sygn. akt II SAB/Ke 29/07. W związku z powyższym uznać należy, że odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było zgodne z prawem, bowiem sprawa, w której została wniesiona skarga [...] nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.