IV SA/Wa 543/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr. 1 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w dniu [...] marca 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (dalej Regulaminu). Prokurator Rejonowy w [...] (dalej Prokurator, Skarżący) pismem z [...] stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie wskazanych dalej obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że w § 3 tejże uchwały znalazło się postanowienie, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości". Jednakże Rada Gminy nie ma możliwości nałożenia w regulaminie obowiązku wywiezienia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń na właściciela nieruchomości, gdyż nakładając taki obowiązek, przekracza upoważnienie ustawowe (por. B. R., Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz czystości i porządku w gminie, W. 2008, s. 201). Podobnie, zdaniem Prokuratora, § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały wykracza poza upoważnienie ustawowe, stanowi bowiem, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem wykonywania drobnych napraw". Zgodnie jednak z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zadaniem legislacji gminnej, podejmującej uchwałę w tym przedmiocie, jest zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, zwłaszcza w zakresie warunków zapewniających usuwanie powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Rada Gminy nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do sformułowania w regulaminie zezwolenia na dokonywanie wyłącznie "drobnych napraw". Obowiązywanie takiej normy prawnej w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ingerując jednocześnie w prawa podmiotowe jednostki. Udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie "drobnych napraw", w obliczu braku wprowadzenia definicji legalnej tego pojęcia oraz bez jednoczesnego ustalenia co mieści się w granicach tego zwrotu niedookreślonego, uniemożliwia jego realizację. Z tych względów, zdaniem Prokuratora, przedmiotowa uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] podzieliła zarzuty podniesione w skardze i wyjaśniła, że zaskarżona uchwała jest obecnie aktem nieobowiązującym, z uwagi na jej uchylenie uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro więc jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Na mocy art. 4 u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za istotne (rażące). Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwanego dalej z.t.p.). Niejednokrotnie konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, należało będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W akcie prawa miejscowego co do zasady nie powinno się powtarzać - a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Takie powtórzenie jest uznawane za zabieg niepożądany, traktowany w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie prawa, ale istotne wówczas, gdy prowadzi do modyfikacji ustawowej normy, a nie jest jej wiernym przytoczeniem. Są więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające modyfikację regulacji ustawowych uznawane za naruszające art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowania danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Należy także zaznaczyć, że fakt utraty mocy obowiązującej Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2018, po uchyleniu jej uchwałą tej Rady z [...] grudnia 2019 r. nr [...], nie stał na przeszkodzie kontroli jego legalności w brzmieniu mu wówczas nadanym, uwzględniając, że do czasu utraty tej mocy postanowienia owego Regulaminu wywoływały skutki prawne, których konwalidowanie nie byłoby możliwe bez uprzedniego stwierdzenia przez Sąd, że kwestionowane regulacje w sposób istotny naruszyły prawo. W tym kontekście przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały z 2018 r., regulamin miał określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wobec przytoczonej regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na datę wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, nie można podzielić zarzutu Prokuratora, że oba wskazane w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, co musiało prowadzić do stwierdzenia ich nieważności. Spośród postawionych zarzutów, Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w postaci istotnego przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach § 4 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu nie można za wadliwy uznać zapisu Regulaminu wkraczającego w domenę regulacji prawa cywilnego. Regulacje zawarte w Regulaminie mają bowiem zupełnie inny charakter niż regulacje art. 144 k.c., które dają podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służą ustaleniu bezprawności czynu. Zdaniem Sądu, w art. 144 k.c. określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając więc racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że uwzględniając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia szczegółowych zasad, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 k.c. są wystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich, nie wprowadzałby przepisów ustanawiających delegacje takie, jak w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz d, pkt 6 i pkt 7 u.c.p.g. Poza tym, uchwała w tym zakresie nie wprowadziła zakazu, a jedynie wskazała, że warunkiem podejmowania danych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób, bądź nieruchomości. Cel regulacji, do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 k.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. W tym kontekście § 4 ust. 2 Regulaminu odpowiada prawu, poza zapisem zawartym w pkt. 3 § 4 ust. 2 Regulaminu, w którym posłużono się pojęciem nieostrym wykonywania "drobnych napraw", bez podania przykładowych napraw, które będą mieściły się pod tym pojęciem. Wobec tego Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że § 4 ust. 2 pkt 3 Regulaminu narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności § 3 tegoż Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2018 r. nr [...]. Użyty zwrot "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości", nie oznacza – wbrew stwierdzeniom Prokuratora – że na mieszkańców Gminy [...] nałożono w Regulaminie obowiązek wywiezienia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń. Odpowiada natomiast sformułowaniu ustawowemu "uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", skoro chodniki służą niewątpliwie do użytku publicznego. Z kolei ich uprzątnięcie nie polega jedynie na wywiezieniu zanieczyszczeń, może polegać na ich odgarnięciu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1. sentencji wyroku - stwierdził nieważność przedmiotowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] w części (§ 4 ust. 2 pkt 3), stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2018 r. nr [...]. W punkcie 2. sentencji wyroku – w pozostałej części (§ 3 przedmiotowego Regulaminu) - skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.