I SA/Wa 2379/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Monika Sawa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., nr SKO/I/I/1043/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 czerwca 2022 r. nr GOPS.ŚR.4702.29.000012.2022. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. nr GOPS.ŚR.4702.29.000012.2022 Wójt Gminy [...] odmówił A. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. K. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 dalej u.ś.r.). Następnie wskazał, że organ I instancji błędnie stwierdził, że wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że należy jednak odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A. K. nie zamieszkuje wspólnie z matką, mieszka w miejscowości oddalonej ok. 20 km od miejsca zamieszkania matki w innej gminie. Matka zamieszkuje sama w mieszkaniu w budynku wielorodzinnym, a córka pomaga matce w jej funkcjonowaniu, bywa u niej 2-3 razy w tygodniu, wozi ją do lekarza i dba o czystość mieszkania. Jednak skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub też go nie podejmuje w związku z koniecznością zapewnienia opieki matce. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że wykazany zakres sprawowanej opieki przez skarżącą nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W tym stanie fatycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Wójta Gminy [...] z 6 czerwca 2022 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wyżej przedstawionych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko SKO, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić wyłącznej podstawy orzekania o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z powyższym art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie: "u.ś.r."). Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przywołanego wyżej unormowania wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji lub niepodejmowania z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 27.04.2022r., II SA/Łd 1019/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji oraz, że skarżąca opiekuje się matką. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy zakres opieki skarżącej nad matką jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zakres opieki skarżącej nad matką nie był tego rodzaju, aby wykluczał całkowicie podjęcie zatrudnienia przez skarżącą. Jak wyżej podkreślono, podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Z treści wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej wynika, że matka skarżącej ma 58 lat, zamieszkuje sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca zamieszkuje w miejscowości [...], gm. [...], natomiast skarżąca w miejscowości [...], które są położone w odległości około 20 km. Skarżąca bywa u matki 2-3 razy w tygodniu. Pomoc skarżącej polega na towarzyszeniu matce w wizytach lekarskich, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, pomocy w ćwiczeniach ruchowych i logopedycznych, załatwianiu spraw urzędowych. Wskazać jednak należy, że są to czynności, które należą do typowych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a zatem nie wymagają stałej obecności skarżącej w domu. W ocenie Sądu powyższy zakres opieki w połączeniu ze stanem zdrowia matki skarżącej, potwierdza przyjęte w zaskarżonych decyzjach stanowisko, że nie stanowi on przeszkody dla podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, a zatem w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia również wymaga, że na pozostałych dzieciach B. K. także ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 k.r.o. Wykonywanie pracy czy inne zajęcie nie zwalniają z wykonywania względem matki obowiązku alimentacyjnego - albo osobiście, albo poprzez osoby trzecie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielany jest pogląd, że dopuszczalna jest każda postać́ świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez wypłatę̨ niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym zapewnienia usług opiekuńczych. W związku z czym opiekę nad matką można rozłożyć równomiernie na każde z dzieci, tak aby nie obciążać tym obowiązkiem jednej osoby. Wyłącznie deklarowana wola, nawet urzeczywistniona w sprawowaniu opieki nad daną osobą, nie są wystarczające dla przełamania ustawowych reguł przyznawania świadczenia (por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1210/21, CBOSA). Nie ma podstaw, by pomoc w opiece była w tych okolicznościach finansowana ze środków publicznych. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Reasumując, nie została spełniona pozytywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sad dostrzega, że obiektywnie sytuacja życiowa skarżącej i jej matki, jako osoby wymagającej opieki nie jest łatwa, jednakże organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę jest ograniczony ściśle ustalonymi kryteriami ustawowymi określonymi w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Organ jest związany wskazanymi przepisami prawa, gdyż ustawodawca nie zamieścił w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone w przepisach u.ś.r. i nie pozostawił organom administracyjnym prawa do przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego (tak przykładowo Wyrok NSA z 15.12.2020 r., I OSK 2006/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.