II SA/Wr 370/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska - Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową drogi do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z [...] VI 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania J. M. i S. W., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] II 2020 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") nakazującą Zarządowi Dróg Powiatowych w K. doprowadzenie wykonanych robót budowalnych, związanych z przebudową drogi w ramach zadania: "odbudowa drogi powiatowej nr [...], km [...] – [...]", w granicach działek nr [...], nr [...] i nr [...], [...], obręb B. w K., do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie w terminie do dnia [...] X 2020 r. robót budowlanych polegających na: - wykonaniu ponownego formowania części poboczy dla uzyskania szerokości pobocza na poziomie 0,75 m i nachylenia poprzecznego na poziomie 8 %, na odcinkach krzywoliniowych warunki kształtowania pobocza należy przyjąć jak w § 37 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, - wykonaniu ponownego formowania części rowów przydrożnych, w celu doprowadzenia ich parametrów technicznych do stanu zgodnego z przepisami techniczno- budowlanymi. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, DWINB podzielił stanowisko wyrażone w decyzji PINB, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do nałożenia na Zarząd Dróg Powiatowych w K. (dalej "ZDP") wskazanych wyżej obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.) – dalej jako "pb". DWINB wyjaśnił, że postępowanie naprawcze było prowadzone w związku zastrzeżeniami zgłaszanymi przez mieszkańców K. dotyczącymi prac budowalnych w obrębie drogi powiatowej nr [...] prowadzonych w 2017 r. i skutkujących przede wszystkim znacznym podwyższeniem niwelety drogi. W toku podjętych czynności dowodowych PINB przeprowadził kontrolę drogi (protokół z [...] II 2020 r.), pozyskał m.in. zgłoszenie robót budowalnych polegających na odbudowie drogi wraz z załączonym do niego projektem budowlanym (zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu), protokół odbioru ostatecznego robót budowalnych z dnia [...] XII 2017 r. oraz protokół z [...] X 2012 r. Komisji Wojewódzkiej do spraw weryfikacji strat spowodowanych intensywnymi opadami deszczu i wezbraniem rzek. Dalej DWINB zasygnalizował, że decyzją z [...] IV 2018 r. (nr [...]) PINB umorzył postępowanie w sprawie, jednak na skutek odwołania DWINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja DWINB z [...] X 2018 r, nr [...]). W wydanej wówczas decyzji odwoławczej nakazano m.in. rozważenie konieczności nałożenia na ZDP obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym i przepisami prawa. PINB w ponownie prowadzonym postępowaniu otrzymał od ZDP ocenę techniczną (w ostatecznej wersji datowanej na XII 2019 r.) i po zapoznaniu się z nią wydał decyzję z dnia [...] II 2020 r. (nr [...]) nakładającą na ZDP jako inwestora opisane wyżej obowiązki. DWINB, utrzymując tym razem w mocy decyzję PINB, zaznaczył przede wszystkim, że ZDP nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem roboty budowlane realizowane były w trybie zgłoszenia w związku z usunięciem skutków działania żywiołu (intensywne opady, powódź) na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 VIII 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2018 r., poz. 1345, ze zm.). Zdaniem DWINB zakres nałożonych na inwestora obowiązków znajduje pełne uzasadnienie we wnioskach sformułowanych w ocenie technicznej. Odnosząc się zaś do zastrzeżeń zgłaszanych przez inne strony postępowania DWINB zaznaczył, że w projekcie budowlanym załączonym do zgłoszenia wskazano, że planowana inwestycja będzie się ograniczać do realizacji inwestycji na działkach nr [...], [...], [...] (własność publiczna) i obszar oddziaływania obiektu nie będzie wykraczał poza ww. działki. Zatem skoro przebudowa drogi została wykonana w pasie drogowym, to nie naruszyła istniejących zjazdów na posesje przylegle do drogi. Ewentualna przebudowa takich zjazdów leży w gestii właściciela nieruchomości sąsiadującej z drogą publiczną. DWINB wyjaśnił także, że zgłoszenie i dokumentacja projektowa nie uwzględniała przebudowy skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] i drogą powiatową nr [...], tak więc zakres nałożonych na ZDP prac naprawczych nie mógł obejmować ww. skrzyżowania. Jeżeli zaś chodzi o problemy związane z odprowadzaniem nadmiaru wody na tereny niektórych posesji (stanowiących genezę i zasadniczy przedmiot sporu), to wskazać trzeba że organy nadzoru budowlanego mogą podjąć tylko takie postępowanie, jakie zostało określone w przepisach pb. Zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmiany kierunku jej odpływu czy też kwestie odprowadzania wód oraz ścieków z gruntu na grunty sąsiednie, regulowane są przepisami ustawy z 20 VII 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) i pozostają w gestii właściwego organu samorządu gminnego. DWINB wyraził także stanowisko, że zmiana rzędnych istniejącej drogi ma charakter nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego i w związku z tym określenie rzędnych w projekcie budowlanych nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego. Skargę na decyzję DWINB wniosła J. M. (dalej jako "skarżąca") wnosząc o uchylenie decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 pb. W skardze podkreślono przede wszystkim, że zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności ocena techniczna, nie daje odpowiedzi na pytanie co do zgodności wykonanych robót z dokumentacją techniczną. Nie odnosi się również do podnoszonych w toku postępowania kwestii zmiany stosunków wodnych, budowy nowych kolektorów, zmiany średnic przepustów (dowodem są rzędne posadowienia oraz górnej części starych przepustów na mapie do celów projektowych) oraz odprowadzenia wody bez separatora bezpośrednio do rzeki. Dotyczy to również zmiany spadku poprzecznego drogi potwierdzonego przez PINB w dokumentach. W kwestii podniesienia niwelety drogi przyjęto średnią wysokość wynikającą z dokumentacji, pomijając całkowicie analizę dowodów w postaci zdjęć wykonanych w trakcie robót, wskazujących każdy zjazd z pomiarem do istniejącego podłoża, a nie po wykonanej przebudowie. Dowodem jest także zdjęcie z projektu inwestora, na którym widać spadek od bramki posesji nr [...] do drogi, natomiast obecnie spadek jest odwrotny a różnica wysokości ok 20 cm. Podniesienie niwelety spowodowało, iż skrzyżowania dróg gminnych spełniające warunki techniczne przed remontem (przebudową) drogi przestały je spełniać po wykonaniu robót. Podobnie jak wszystkie indywidualne zjazdy do przyległych posesji. Przyjęcie twierdzenia z przedstawionej przez inwestora opinii, że ich usytuowanie powoduje brak możliwości zastosowania rozwiązań zgodnych z warunkami technicznymi jest – zdaniem skarżącej - czystą manipulacją faktami, gdyż to właśnie sama przebudowa podnosząca niweletę była tego bezpośrednim powodem. Tym bardziej, że projekt załączony do zgłoszenia przedstawiał przekroje między innymi na wjazdach zgodne z przepisami określonymi w warunkach technicznych. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wydanie decyzji w takim przedmiocie oczywiście poprzedzić muszą wyczerpujące ustalenia co do wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Zebrane zaś dowody muszą być poddane ocenie w ich całokształcie, zgodnie z art. 80 kpa. W okolicznościach wydania kontrolowanej decyzji stwierdzić trzeba, że materiał dowodowy nie był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a nadto nawet te dowody, które już został przeprowadzone, nie zostały ocenione prawidłowo. W konsekwencji zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem ciążących na organach obowiązków dowodowych z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że zakres weryfikacji przeprowadzonych robót budowlanych wyznaczany był z jednej strony ich zakresem przedmiotowym, z drugiej zaś treścią projektu budowlanego i obowiązujących przepisów prawa. W toku postępowania administracyjnego zgłaszane były organom nadzoru nieprawidłowości dotyczące: stosunków wodnych (zalewanie wodami opadowymi nieruchomości przyległych do drogi), zmiany średnic przepustów, podniesienia niwelety drogi, niewłaściwych pochyleń zjazdów, niezachowania warunków technicznych na skrzyżowaniach z innymi drogami, czy usytuowania studzienek ściekowych. Postępowanie wyjaśniające nie może zatem pomijać tych okoliczności. Organy powinny dokonać w tym zakresie ustaleń i ocen mając na względzie rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym i przepisach techniczno-budowlanych. W kwestii naruszenia stosunków wodnych, w tym podnoszonej zmiany kierunku spływu wód opadowych, oczywiście zgodzić się należy z wyrażonym przez DWINB poglądem, że jest to materia regulowana ustawą Prawo wodne i leży w gestii innych organów. Taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że organy nadzoru mogą tę kwestię w swych ustaleniach pominąć, skoro jako główną przyczynę problemu wskazuje się właśnie roboty budowlane dotyczące drogi. Sąd zwraca uwagę, że załączony do zgłoszenia projekt budowlany przewidywał m.in. przebudowę elementów odwodnienia w zakresie przedstawionym na projekcie zagospodarowania terenu. Z materiału dowodowego nie wynika w ogóle, czy prace w tym zakresie przeprowadzono zgodnie z projektem budowlanym i warunkami techniczno-budowlanymi. Ocena techniczna sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do weryfikacji rowów przydrożnych zalecając częściowo ich ponowne formowanie. Poza oceną ekspertyzy jak i organów pozostała reszta elementów odwodnienia (kolektor deszczowy, kraty ściekowe, zastosowane przepusty). Podobne braki dowodowe dotyczą również kwestii zachowania warunków technicznych odbudowanej drogi na skrzyżowaniach z innymi drogami. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem DWINB, że skoro projekt budowlany nie obejmował przebudowy skrzyżowań, to nie można w tym zakresie nakładać na inwestora żadnych obowiązków. Jest oczywiste, że zakres projektowanych i wykonanych robót budowlanych dotyczył również "dowiązania" odbudowywanej drogi powiatowej do istniejących skrzyżowań, co zresztą potwierdza ocena techniczna w pkt.8.2.4. W takim przypadku należało zweryfikować, czy owo "dowiązanie" wykonano w sposób spełniający warunki techniczne. W kwestii zaś zjazdów z odbudowanej drogi organy zajęły stanowisko, które nie koresponduje z materiałem dowodowym. Projekt budowlany załączony do zgłoszenia niewątpliwie obejmował również roboty w zakresie "przebudowy zjazdów", co wynika zarówno z części tekstowej jak i graficznej projektu. Jest bezsporne, że w ramach realizacji inwestycji wykonano również zaprojektowaną przebudowę zjazdów. Niezrozumiałe jest więc stanowisko DWINB, według którego skoro przebudowa drogi została wykonana w pasie drogowym, to nie naruszyła istniejących zjazdów na posesje przylegle do drogi. Sąd zwraca uwagę, że zakresem weryfikowanych przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych objęte były m.in. zjazdy. Prawidłowość ich wykonania musi być więc objęta ustaleniami i oceną ze strony organów nadzoru. Nieuzasadnione było pominięcie przez organy oceny tego elementu inwestycji. Co do podniesienia niwelety drogi, to według oceny technicznej zmiana w tym zakresie wynosi około 18 cm. Jak wynika z pkt. 7 oceny technicznej samo podniesienie niwelety drogi nie jest sprzeczne z projektem budowlanym (jest konsekwencją przewidzianej tam technologii wykonania nawierzchni). DWINB jednak uznaje podniesienie niwelety drogi za odstąpienie od projektu budowlanego nie wyjaśniając szerzej, na jakim parametrze projektu budowlanego opiera tego rodzaju stwierdzenie. Projekt budowlany w pkt. 6.2 wprawdzie zastrzega, że niweletę drogi zaprojektowano w dostosowaniu do istniejącego terenu, jednak nie oznacza to konieczności zachowania dotychczasowej wysokości drogi. Najistotniejsze jest, by poziom niwelety był "dostosowany" do istniejącego terenu. W świetle zaś warunków technicznych sama zmiana poziomu drogi nie jest niedopuszczalna, jednak jest rzeczą oczywistą, że zmiana taka nie może prowadzić do realizacji obiektu niezgodnego z warunkami technicznymi w zakresie zjazdów, spadków drogi (poprzecznych jak i podłużnych) czy rozwiązań w zakresie wymaganego jej odwodnienia. Zakres i sposób przeprowadzonego dotychczas postępowania wyjaśniającego nie dają podstaw do uznania, że organy zdiagnozowały wszystkie nieprawidłowości, jakie wystąpiły przy realizacji obiektu, przez co zaskarżoną decyzję należało uznać co najmniej za przedwczesną. W rezultacie decyzję DWINB jak i poprzedzającą ją decyzję PINB należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325, ze zm.) – dalej "ppsa". W ponownym postępowaniu należy uzupełnić postępowanie dowodowe celem przeprowadzenia oceny prawidłowości wykonanych robót w zakresie elementów odwodnienia drogi i jej dowiązania do skrzyżowań z innymi drogami. Organy przeprowadzą także oceny wykonanego obiektu w zakresie zjazdów, biorąc pod uwagę zebrany dotychczas materiał dowodowy, chyba że stwierdzą i w tym przypadku potrzebę jego uzupełnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 500 zł (wpis od skargi).