II SA/Rz 702/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania - postanawia- odrzucić skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") reprezentowanej przez r. pr. K. K. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Gminy [...]. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 marca 2020 r. do SKO wpłynęło zażalenie skarżącej Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa i przebudowa instalacji termicznego przekształcania odpadów innych niż komunalne wraz z wyposażeniem infrastruktury gospodarowania tymi odpadami" na działkach o nr ew. 1686/1, 1687/2, 1690/4, 1690/7, 1691/2, 1693/2, 1695/4, 1702, 1705/2, 1707/2 położonych w J., prowadzonej pod znakiem [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 37, art. 105 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm. – dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19") – umorzyło postępowanie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że objęte złożonym zażaleniem postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w J. z dnia 1 marca 2016 r., w związku z czym zażalenie rozpatrywane jest na podstawie art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, stosownie do treści art. 16 tej ustawy. Następnie SKO stwierdziło, że wobec brzmienia art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się. SKO zaznaczyło, że mimo braku wyraźnego przepisu o wejściu w życie ww. regulacji z mocą wsteczną - regulacja ta dotyczy również spraw sprzed wejścia w życie nowelizacji specustawy koronawirusowej - stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono bowiem 13 marca 2020 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, natomiast stan epidemii obowiązuje od 20 marca 2020 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. W przepisach m.in. art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca posługuje się stwierdzeniem "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", zaś przepis § 51 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jednoznacznie określa, że moc wsteczna danego przepisu może wynikać nie tylko z przepisów końcowych (w szczególności przepisu o wejściu w życie) danego aktu, ale również z treści samego przepisu (z czym według SKO mamy do czynienia w niniejszej sytuacji). Dlatego w ocenie SKO brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez Burmistrza sprawy dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W ustawowym terminie skarżąca Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID-19 poprzez błędne uznanie, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i jego bezpodstawne umorzenie, podczas gdy SKO miało obowiązek wydania orzeczenia w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza; 2) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu pouczenia o trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego i błędne wskazanie, iż postanowienie jest ostateczne i nie podlega dalszemu zaskarżeniu., podczas gdy zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) - o czym SKO miało obowiązek pouczyć. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka stwierdziła, że zaskarżone postanowienie na mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. może przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie kończy bowiem postępowanie i uniemożliwia realizację celu postępowania, jakim jest uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś przepisy prawa nie przewidują możliwości jego zaskarżenia przy pomocy zażalenia. Dalej skarżąca Spółka podniosła, że regulacje art. 15zzs ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 wprost wskazują, że ich celem jest zagwarantowanie swoistego wstrzymania biegu terminów wyznaczonych organom administracji publicznej do rozpoznania spraw w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID - nie zaś uniemożliwienie swoistej penalizacji naruszających prawa strony i przepisy prawa zachowań organów administracji związanych z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, które zaistniały przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID. Tym samym celem ustawy o COVID-19 jest swoiste usprawiedliwienie wadliwego funkcjonowania administracji publicznej, a nie sanowanie stanów faktycznych powstałych przed dniem obowiązywania ww. regulacji (tj. zaistniałych przed dniem 14 marca 2020 r.). Skarżąca Spółka wskazała przy tym, że przepisy ustawy o COVID-19 nie stanowią przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wskazała również na wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisów ustawy o COVID-19 dotyczące terminu, od którego ten akt normatywny wywołuje skutki prawne. W ocenie Spółki, skoro ustawa obowiązuje od dnia 31 marca 2020 r., to przepisy art. 15zzr oraz art. 15zzs ustawy nie mają mocy wstecznej, a więc mają zastosowanie dopiero od dnia 31 marca 2020 r. (dnia ich wejścia w życie). Przyjęcie, że przepisy te mają moc wsteczną godziłoby przede wszystkim w pewność obrotu prawnego, podjęte czynności (i ich konsekwencje) przez strony postępowań administracyjnych i organy administracji publicznej. W tej sytuacji zdaniem skarżącej Spółki nie zachodzą podstawy do uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. SKO całkowicie pominęło bowiem fakt, że przedmiotem sprawy jest ocena, czy Burmistrza prowadził postępowanie w sposób przewlekły od dnia 5 listopada 2018 r. do dnia 31 marca 2020 r. (tj. do dnia wejścia w życie uregulowań wyłączających bezprawność niezałatwienia sprawy w terminie) i z uwagi na brak wstrzymania obowiązku procedowania przez organy administracji publicznej, SKO miało obowiązek rozpatrzyć wniesione przez Spółkę zażalenie, stanowiące środek ochrony prawnej przed niezgodnym z przepisami działaniem organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Nie ma sporu, że postępowanie, którego dotyczyło zażalenie na bezczynność zostało wszczęte wnioskiem z dnia 1 marca 2016 roku. Rację zatem ma SKO przyjmując, iż w sprawie zastosowanie znajdzie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy – a więc przed 1 czerwca 2017 roku - ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w dotychczasowym brzemieniu. Konsekwencją powyższego jest stosowanie przepisów zwalczających bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – art. 37 K.p.a. – w brzemieniu sprzed 1 czerwca 2017 roku. Powołany przepis stanowił, że "Na niezałatwienie sprawy w terminie (...) lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, tym samym nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym – zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. II SA/Wa 1177/17. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięć wpadkowych dotyczących poszczególnych kwestii procesowych - jak w tym przypadku bezczynności organu - lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego – postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 306/05. Wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania nie inicjuje więc żadnego postępowania administracyjnego, którego wynik w postaci wydanego przez organ rozstrzygnięcia (postanowienia), podlegałby weryfikacji sądowoadministracyjnej. Wniesienie zażalenie (aktualnie ponaglenia) na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, stanowiło (przed 1 czerwca 2017 roku) i stanowi nadal warunek formalny do wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia takiego zażalenia nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, a wniesiona na nie skarga, musi zostać odrzucona. Należy odnotować, że interes prawny jednostki – strony postępowania administracyjnego – który został naruszony wskutek przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej podlega ochronie, albowiem stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego –którą nawiasem mówiąc strona skarżąca wniosła. Wszelkie gwarancje konstytucyjne, a w szczególności ta, o której mowa w art. 45 § 1 konstytucji RP – prawo do sądu – są zatem zachowane. W tym stanie rzeczy Sąd skargę odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że zaprezentowana przez SKO w [...] interpretacja art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) jest wadliwa. Po pierwsze należy odnotować, że art. 15zzs ust. 10 wyłącza stosowanie przepisów o bezczynności, nie wyłącza zaś stosowania przepisów o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Wyłączenie to ma celu wykluczenie możliwości zakwalifikowania niezałatwienia sprawy przez organ w terminach kodeksowych, jako bezczynności, ale jedynie gdy terminy te upływały w okresie zagrożenia epidemicznego, albo w okresie stanu epidemii. Po drugie, kwestii braku możliwości wnoszenia środków prawnych zwalczających bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy art. 15zzs ust. 11, który uniemożliwia skorzystanie z tych środków wyłącznie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie zaprzestanie podejmowania czynności, ale wyłącznie w okresie zagrożenia epidemicznego, albo w okresie stanu epidemii. W niniejszej sprawie układ procesowy nie koresponduje z hipotezami wyznaczonymi tak treścią art. 15zzs ust. 10, jak i ust. 11. Powołane przepisy nie stoją na przeszkodzie, aby orzekać o bezczynności organu, która miała miejsce przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, niezależnie od tego, kiedy skarga na bezczynność została złożona. Kwestia ta była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r., IV SAB/Po 67/20. Powyższe uchybienia, z uwagi na niedopuszczalność skargi, nie mają jednak jurydycznego znaczenia. Z wyłożonych względów Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.