I OSK 1246/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 567/19 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 567/19 oddalił skargę J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania J. C., decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie działki o nr [...]. Organ ustalił, że dla obrębu [...] operat ewidencji gruntów założony został w 1961 r. W 1963 r. do operatu ewidencji gruntów i budynków wprowadzono zmiany – nr operatu [...] dokonując wpisu działek podzielonych (min. działkę [...]), przeznaczonych pod drogi, pozostających w posiadaniu Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w K. Działka oznaczona nr [...] wykazywana była jako usytuowana po obu stronach drogi. W operacie technicznym z pomiaru do uwłaszczeń z 1976 r. stan rozbieżności pomiędzy treścią mapy ewidencyjnej a treścią ujawnioną w rejestrze gruntów nie został usunięty, ale został powtórzony. Organ wskazał, że analiza dostępnej dokumentacji wykazała, że działka nr [...] nie spełnia wymogów określonych w definicji działki ewidencyjnej zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Działka ta znajduje się bowiem po obu stronach działki będącej w posiadaniu samoistnym Gminy Z. określonej jako grunt pod drogą (użytek gruntowy - dr), co narusza warunek ciągłości obszaru zajmowanego przez przedmiotową działkę. Z operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] wynika, że działka nr [...] o powierzchni 0,25 ha stanowi aktualnie własność J. C., córki S. i M. Prawo własności nieruchomości uregulowane jest w księdze wieczystej KW [...], która została wydzielona z księgi wieczystej KW [...] - poprzedniego właściciela nieruchomości S. C. Ujawniony błąd był powodem zlecenia przez Starostę K. jednostce wykonawstwa geodezyjnego sporządzenia dokumentacji technicznej i ujawnienia w niej właściwego określenia przebiegu granic działki, obliczenie jej właściwej powierzchni, zgodnie z § 61 i § 62 rozporządzenia, oraz dokonanie aktualizacji użytków gruntowych w działkach. Geodeta uprawniony sporządził operat techniczny przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. za nr [...] i ustalił, że istnieje rozbieżność w operacie ewidencji gruntów i budynków pomiędzy treścią mapy ewidencyjnej a treścią ujawnioną w rejestrze gruntów. Błędy te wynikały z poprzednio prowadzonych prac geodezyjnych (utworzenie drogi). Działka nr [...] o powierzchni 0,25 ha przebiega z południowego wschodu w kierunku północnozachodnim. Na długości ok. 100 metrów bieżących od południowowschodniej granicy z działką nr [...], zlokalizowana jest działka nr [...], po czym po dalszych ok. 30 mb od północnej granicy działki nr [...] w kierunku północnozachodnim, działka kończy swój przebieg na działce nr [...]. Przebieg granic działki zgodny jest z opisem i mapą znajdujących się w aktach księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości, tylko w zakresie granic zewnętrznych nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Starosta K. decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka rejestrowa [...] w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr [...], w której jako właściciel wpisana jest J. C., córka S. i M., wykreślić działkę nr [...] o pow. 0,25 ha, w tym Rllla - 0,20 ha, Rlllb - 0,05 ha, a w jej miejsce wykazać działkę nr [...] o pow. 0,0548 ha, w tym Rllla - 0,0548 ha i działkę nr [...] o pow. 0,2171 ha, w tym Rllla - 0,1465 ha, Rlllb - 0,0706 ha. Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez Starostę K. czynności znajdują umocowanie w art. 24 ust. 2a pkt. 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k." Błąd w niniejszej sprawie dotyczył niewłaściwego oznaczenia przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej i w ewidencji gruntów. Przedmiotowa działka nie stanowiła obszaru gruntu o charakterze ciągłym, była podzielona inną działką, a zatem zachodziła konieczność ujawnienia prawidłowej powierzchni przedmiotowych nieruchomości oraz nadanie numerów ewidencyjnych dla działek pozostających poza działkami stanowiących pas drogi. Celem tego postępowania nie była regulacja stosunków własnościowych, ale ustalenie błędów ujawnionych w operacie ewidencyjnym (nieprawidłowa numeracja działek ewidencyjnych). Błędy te wynikały z poprzednio prowadzonych prac geodezyjnych. W operacie ewidencji gruntów działki znajdujące się po zachodniej stronie działek stanowiących tereny komunikacyjne nie otrzymały nowych numerów ewidencyjnych. Zarówno na mapie ewidencyjnej jak i na wyrysie znajdującym się w księdze wieczystej [...] (z której odłączono część nieruchomości składającej się m.in. z działki nr [...] i przeniesiono do KW nr [...] na podstawie umowy darowizny z [...] stycznia 2016 r. Rep. [...]) zostały jedynie oznaczone "przehaczeniem", które wskazuje, że przynależą do nieruchomości po wschodniej stronie drogi (a contrario droga stanowi odrębny przedmiot władania). Organ wskazał, że podnoszony więc w toku postępowania, jak i w odwołaniu, zarzut, że działka nr [...] powinna zawierać również pas gruntu oznaczony w ewidencji gruntów jako tereny komunikacyjne nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Akta sprawy wskazują natomiast na słuszność podjętych działań przez Starostę K. w celu wyeliminowania nieprawidłowości w operacie ewidencji gruntów i budynków. J. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, którą Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił. Sąd podkreślił, że ze znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji P.g.k. oraz rozporządzenia wyraźnie wynika, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych. Przepisy rozporządzenia określają części składowe operatu ewidencyjnego (§ 20). W ramach części operatu stanowiącej operat geodezyjno-prawny wyróżnia się tzw. rejestr gruntów stanowiący raport o danej działce ewidencyjnej w zakresie jej danych podmiotowych i przedmiotowych (§ 20 ust. 1, § 22, § 23 ust. 1 i 2). Opisowo-kartograficzna część operatu składa się z odpowiedniego fragmentu mapy, określającej m.in. granice określonej działki i jej numer (§ 20, § 21, § 28). Rozporządzenie w § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie z urzędu lub na wniosek udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1, przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35). Ten ostatni przepis określa jakie dokumenty i materiały stanowią materiały źródłowe dla założenia ewidencji gruntów i budynków. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmian na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko powiadamia (§ 48, § 49) albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z § 47 ust. 3, organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji, które kończy się decyzją o wprowadzeniu zmiany lub odmowie wprowadzenia żądanej zmiany, względnie umorzeniem postępowania wszczętego z urzędu, gdy po jego przeprowadzeniu stwierdzono brak podstaw do wprowadzenia zmiany. W ocenie Sądu wprowadzenie zmiany w niniejszej sprawie stało się konieczne ze względu na ustalenie, że działka oznaczona nr [...] o pow. 0,25 ha nie stanowiła obszaru gruntu o charakterze ciągłym, była przedzielona inną działką o odmiennym stanie prawnym. Niezbędne było więc usunięcie rozbieżności istniejących w operacie ewidencji gruntu pomiędzy treścią mapy ewidencyjnej i treścią ujawnioną w rejestrze gruntów. Powyższe stwierdzenie – zdaniem Sądu - oznacza, że działka oznaczona nr [...], będąca działką niejednorodną prawnie (gdyż przedziela ją ciąg komunikacyjny), nie może być uznana za działkę ewidencyjną w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia. Sąd wskazał, że sens definicji działki od 1955 r. zawarty w dekrecie z 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 1955 r. poz. 32) i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 11 ust. 4; zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. poz. 1198) nie zmienił się. Pojęcie to wymagało dla ciągłego obszaru gruntu jednorodności pod względem prawnym. Jednorodność pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiący przedmiot prawa własności tej samej osoby (współwłasność tych samych osób). Sąd wskazał, że z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w aktach administracyjnych, a w szczególności z mapy ewidencyjnej gruntów wsi Olchowiec przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] oraz wpisanego do ewidencji [...] grudnia 1976 r. za nr [...] rejestru gruntu oraz mapy ewidencyjnej sporządzonej do uwłaszczeń (tom IV akt administracyjnych) wynika, że działka oznaczona nr [...] położona jest po obu stronach drogi oznaczonej nr [...] co oznacza, że była niejednorodna prawnie, gdyż jej obszar gruntu przedzielała inna działka pozostająca w posiadaniu Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w K.; nie spełniała więc definicji działki ewidencyjnej. Sąd uznał, że prawidłowe jest zatem twierdzenie organu, że stan, w którym w ewidencji gruntów wykazany jest jako jedna działka ewidencyjna obszar niejednorodny pod względem fizycznym i prawnym, musi być wyeliminowany w drodze aktualizacji operatu, tj. przez wprowadzenie zmiany polegającej na wyodrębnieniu obszarów jednorodnych pod względem prawnym, które stanowić będą samodzielne, odrębne działki ewidencyjne, i to bez względu na to, czy skarżąca o to wnosiła. Konieczne stało się więc utworzenie poprzez ustalenie w jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako właściciel wpisana jest J. C. dla działki nr [...] o pow. 0,25 ha, w jej miejsce dwóch działek oznaczonych prawidłowymi numerami ewidencyjnymi tak, by wymogi § 9 ust. 1 rozporządzenia zostały spełnione. Podjęte zatem w tym zakresie przez uprawnionego geodetę czynności określone w dokumentacji "Operat Techniczny - aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynku", przyjętej do zasobu, zostały prawidłowo przez organy ocenione. Działkę nr [...] wykreślono bowiem z ewidencji, tworząc dwie odrębne działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0548 ha i nr [...] o pow. 0,2171 ha, gdyż każda z nich poprzez tego rodzaju działanie stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W ocenie Sądu rację mają też orzekające organy twierdząc, że zmiana powierzchni działek nastąpiła w wyniku ustalenia granic na podstawie operatu nr [...]. Przebieg granic nowych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] został pozyskany w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych (k. 56-65), poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie w zgodzie z § 36 - § 39 rozporządzenia, a pole powierzchni tych działek zostało obliczone w zgodzie z § 62 rozporządzenia. Po uaktualnieniu powierzchni działki nr [...] zostały wydzielone działki nr [...] o pow. 0,0548 ha i nr [...] o pow. 0,2171 ha. W tym zakresie z protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że część punktów granicznych ustalono według ostatniego stanu posiadania, a tam, gdzie to było sprzeczne z informacjami wynikającymi z dokumentów określających stan prawny gruntów - ustalenia dokonano na podstawie wszelkiej dostępnej w tym zakresie dokumentacji, oświadczeń zainteresowanych podmiotów, co zgodne jest z § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego, a jedynie uporządkowała kwestie związane z prawidłowym oznaczeniem działek gruntu przez nadanie im numerów ewidencyjnych zgodnie z § 9 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Przepisy P.g.k. nie dają zatem podstaw do kształtowania stosunków własnościowych. Organy prowadzące ewidencję nie mogą więc samodzielnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ustalać i rozstrzygać, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, a w konsekwencji nie mogą wprowadzić w ewidencji gruntów zmiany właściciela w oparciu o własne ustalenia (por. m.in wyroki NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2403/14 i 6 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2099/00). Sąd nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organy dokonały wnikliwej i poprawnej oceny dowodów, w tym opracowanej i przyjętej do zasobu dokumentacji geodezyjnej, stanowiącej podstawę do dokonania aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. uznając, że organy w sposób obszerny przytoczyły nie tylko okoliczności stanu faktycznego, ale i treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i ich rozumienie. Nie można im zatem zarzucić skutecznie także naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 3 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.w.h.", przede wszystkim dlatego, że organ nie stosował tych przepisów. Wprowadzone zmiany w ewidencji nie oznaczają zmiany właścicieli spornych działek i nie zmieniają granic nieruchomości. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem strony, że w sprawie tej przeprowadzone postępowanie administracyjne zastąpiło postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nie jest uzgodnieniem, w rozumieniu art. 10 u.k.w.h., sprostowanie oznaczenia nieruchomości, ponieważ wpisy w dziale I-O nie są objęte domniemaniem prawdziwości z art. 3, ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, na co wskazuje uchwała Sądu Najwyższego z 4 marca 1994 r. sygn. akt III CZP 15/94 stwierdzająca, że wpisy w dziale I-O są wpisami danych faktycznych o znaczeniu informacyjnym (por. wyrok SN z 10 października 1985 r. sygn. akt II CR 281/85,OSNCP 1986, nr 7-8, poz. 125), a nie wpisami określającymi stan prawny nieruchomości. Wpisy o takim charakterze, a w szczególności wpisy dotyczące obszaru nabytej nieruchomości, nie są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych przewidzianą w art. 5 u.k.w.h., co wynika wyraźnie z treści tego przepisu, który odnosi zawartą w nim regulację wyłącznie do stanu prawnego nieruchomości. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z 28 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 13/89 (OSNCP 1990, z. 2-3, poz. 26). Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 26 u.k.w.h. podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, a zgodnie z art. 27 w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości, co oznacza, że sąd wieczysto-księgowy musi uzyskać te dane od organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. C., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnmi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła mu naruszenie: 1) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 § i art. 80 K.p.a. polegające na: a) zaniechaniu przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, dokonaniu oceny zebranego materiału w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych; ponadto jako dowód w sprawie organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do rozstrzygnięcia sprawy, a nie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem; co więcej, to na organie – zgodnie z zasadą oficjalności – spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego; b) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią księgi wieczystej, a innymi zebranymi w sprawie dokumentami; c) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie które źródło: księga wieczysta czy operat, są decydujące w niniejszej sprawie, a co za tym idzie bezzasadną odmowę mocy dowodowej wpisom znajdującym się w księdze wieczystej; 2) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez podzielenie stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w konsekwencji utrzymanie tej decyzji w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta oparta została na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i jako taka pozostawała wadliwa w stopniu przesądzającym jej uchylenie; 3) prawa materialnego, tj. art. 3, art. 5, art. 10 u.k.w.h. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie co skutkuje usiłowaniem usunięcia rozbieżności między stanem prawnym ujawnionym w treści księgi wieczystej, a stanem wynikającym z zapisów w rejestrach gruntów w trybie postępowania administracyjnego; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że stan prawny wynikający z treści księgi wieczystej jest zupełnie inny niż wynikający z dokumentacji, na której opierał się zarówno organ jak i Sąd. Domniemanie wynikające z treści KW wiedzie prym przed wszystkimi innymi domniemaniami prawnymi. W jej ocenie Sąd nienależycie wyjaśnił brak operatu z podziału działek z 1963 r. (pismo Starosty K. z [...] stycznia 2017 r.), jak też nie wiadomo kto się podpisał pod zmianą [...], "w wyniku której znalazła się działka [...] i została dopisana do działki [...] (rejestr pomiarowo klasyfikacyjny po uwłaszczeniu [...] wpisany do zasobu [...] grudnia 1976 r. (niedziela)". Na podstawie aktu notarialnego nr [...] z [...] stycznia 2016 r. działka nr [...] o powierzchni 0,25 ha została darowana J. C. jako całość i wtedy nikt nie miał wątpliwości, że w jej środku nie przebiega żadna droga, tym bardziej należąca do Gminy. Zaskarżony wyrok czyni Gminę Z. właścicielem działki przebiegającej przez działkę skarżącej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie [...] w odpowiedzi na skargę wypowiedział się, że w postępowaniu o wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym gmina nie posiada tytułu własności, nie posiada również przymiotu strony, a postępowanie to dotyczyło tych samych działek co niniejsza sprawa. Skarżąca wskazała na wątpliwość wynikającą z takiej rozbieżności opinii organu. Sąd I instancji pominął powyższe w swych ustaleniach i nie odniósł się w uzasadnieniu do podnoszonego zarzutu. Sąd nie odniósł się również w żaden sposób do faktu, że skarżąca (a wcześniej poprzedni właściciel) kwestionowała od samego początku operat techniczny, na którym opiera się decyzja, a następnie wyrok. Nowo powstała działka stanowi rzekomo własność gminy z tym, że nie wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja stanowi próbę bezprawnego przęjęcia jej gruntu. Wskazała rónież, że przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości objętych wyrokiem (nieprawomocny wyrok). W wyroku z 24 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że działka [...] nie graniczy z drogą gminną: "to droga wewnętrzna, która nie może być ujawniona w ewidencji gruntów". Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jest niezrozumiałe, aby jeden sąd wydał dwa wyroki co do tych samych nieruchomości o odmiennej treści. W 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że nie istnieje droga gminna będąca w samoistnym posiadaniu Gminy. Operat techniczny z 2012 r. jest od samego początku kwestionowany, co zostało szczegółowo opisane w skardze z [...] września 2019 r. W ewidencji treść co do działki nr [...] jest taka sama jak karta nr [...] z KW [...], tj. [...] 0,25 ha jako całość. Biorąc pod uwagę tzw. przehaczenia (decyzja z [...] czerwca 2015 r. [...]WINGiK), to z mapy [...] wynika to samo, co z karty nr [...] z KW [...]. Skarżąca wyraziła wątpliwość, czy można mówić o ciągu komunikacyjnym drogi gminnej [...], działka [...] do [...], tj. mapa ewidencji [...], skoro przedziela je droga gminna [...] i [...] przed [...] (wskazana mapa ewidencji) - o tym informuje pismo Starostwa z [...] kwietnia 2014 r. Zgodnie z kartą nr [...] z KW [...] J. C. jest właścicielem działki nr [...] 0,25 ha jako całości. Fizycznie uprawia również całą działkę między działkami nr [...] i nr [...]. Skoro więc działka nr [...] 0,25 ha została podzielona na 2 działki, to zgodnie z KW [...] nowe działki powinny ze sobą graniczyć, tj. nr [...] i nr [...]. Nie jest prawdą w ocenie skarzącej, że granice nowych działek nr [...] i nr [...] pozyskano w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie (ma o tym mówić tylko karta tytułowa operatu technicznego) i karty 56-65, tj. dwa różnobrzmiące protokoły z czynności z [...] marca 2012 r. W aktach nie ma dokumentów, na których rzekomo Sąd opierał się, tj. operatu technicznego z pomiaru do uwłaszczeń z 1976 r. (uzasadnienie str. 1), mapy ewidencyjnej sporządzonej do uwłaszczeń tom IV akt administracyjnych (uzasadnienie str. 6), karta 56-65 akt administracyjnych (strona 7 uzasadnienia), na które powołuje się Sąd, to dwa różnobrzmiące protokoły z operatu z 2012 r. plus sama okładka z operatu technicznego, tj. księga robót geodety z 2012 r., choć skarżąca pismem z [...] stycznia 2020 r. wnosiła o zwrócenie się do organu o pełny operat. Dodatkowo Rejestr Gruntów z 1961 r. znajdujący się w aktach tej sprawy nie przedstawia karty władającego, a później właściciela działki [...], co jest istotne w sprawie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżąca zauważyła, że księgi wieczyste korzystają z rękojmi i domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wszelkie niezgodności rozstrzyga się na korzyść osoby wpisanej w treści księgi wieczystej. Stan prawny ujawniony w księdze wieczystej jest wiążący dla wszystkich. Oprócz ksiąg wieczystych istnieje w polskim porządku prawnym drugi rejestr nieruchomości zwany ewidencją gruntów, jednakże zadanie tego rejestru jest inne. O ile bowiem księgi wieczyste mają przede wszystkim na celu zapewnienie bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami, o tyle podstawowym celem ewidencji gruntów jest rejestracja danych umożliwiających państwu wykonywanie zadań związanych z gospodarką zasobami ziemi. W związku z taką funkcją ewidencji gruntów jest ona w zasadzie rejestrem o charakterze informacyjnym. Zadaniem ksiąg wieczystych jest stabilizacja stosunków własności i zapewnienie pełnego bezpieczeństwa stale rozwijającego się obrotu gospodarczego. Wbrew twierdzeniom Sądu to nie księga wieczysta skarżącego ma taki charakter, a ewidencja gruntów. Skarżąca zarzuciła, że ani Sąd, ani organ nie pofatygowały się w wyjaśnieniu w jaki sposób usunięte zostały błędy związane z powierzchnią działki, skoro geodeta zabrał część nieruchomości na drogę gminną, a obszar się zwiększył w stosunku do wykazanego w akcie własności ziemi i księdze wieczystej. Prowadzi to do wniosku, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie zbadał całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a oparł się prawdopodobnie jedynie na znajdujących się w aktach zaskarżonych decyzjach. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Odnośnie do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. należy stwierdzić, że podnosząc je autorka skargi kasacyjnej ani nie wykazała aby uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku ani też nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Sąd ten nie może zatem naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji. Zarzucając naruszenie wskazanych przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej wskazała na błędną ocenę Sądu I instancji co do dokładnego wyjaśnienia przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uznania, że okoliczności stanu faktycznego zostały udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W szczególności zarzuciła niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią księgi wieczystej a innymi dokumentami oraz bezzasadną odmowę mocy dowodowej wpisom znajdującym się w księdze wieczystej. W rezultacie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zaskarżona decyzja stanowi próbę bezprawnego przejęcia gruntu stanowiącego jej własność. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego i sądowego utrzymywała, że działka stanowiąca jej własność powinna obejmować także pas gruntu, który w ewidencji gruntów oznaczony został jako tereny komunikacji. Stanowisko skarżącej kasacyjnie wskazuje zatem, że kwestionuje działania związane z wydzieleniem działki pod tereny komunikacji (użytek "dr"). Z akt sprawy wynika tymczasem, że wydzielenie tej działki nastąpiło w 1963 r. i okoliczność tę potwierdzają dowody zgromadzone w sprawie. Zmianą nr [...] dokonano wpisu działek podzielonych, przeznaczonych pod drogę. Ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru gruntów z 1961 r. Gromady B., Osiedla O. wynika, że w 1963 r. wydzielono działki nr [...] o pow. 0,025 ha i nr [...] o pow. 0,02 ha. Działka o pow. 0,02 ha, ujawniona została jako tereny komunikacyjne we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji. Geodeta uprawniony sporządził operat techniczny przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. za nr [...] i ustalił, że istnieje rozbieżność w operacie ewidencji gruntów i budynków pomiędzy treścią mapy ewidencyjnej a treścią ujawnioną w rejestrze gruntów. W operacie ewidencji gruntów działki znajdujące się po zachodniej stronie działek stanowiących tereny komunikacyjne nie otrzymały nowych numerów ewidencyjnych. Zarówno na mapie ewidencyjnej, jak i na wyrysie znajdującym się w księdze wieczystej [...] (z której odłączono część nieruchomości składającej się m. in z działki nr [...] i przeniesiono do KW nr [...] na podstawie umowy darowizny z [...] stycznia 2016 r. Rep. [...]) zostały oznaczone jedynie "przehaczeniem", które wskazuje, że przynależą do nieruchomości po wschodniej stronie drogi. Uzasadnione jest zatem stanowisko organów administracyjnych zaaprobowane przez Sąd I instancji, że powyższe ustalenia wskazują, że w operacie ewidencji gruntów powstał błąd polegający na braku nadania numerów ewidencyjnych działkom gruntu leżącym po zachodniej stronie działek tworzących drogę. Niewątpliwie wydzielenie działek pod tereny komunikacji miało wpływ na wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków w niniejszej sprawie, to jednak kwestionowanie wydzielenia tych działek, które miało miejsce w 1963 r., w ramach rozpoznawanej sprawy wykracza poza jej granice. Kontrolowana sprawa nie jest bowiem sprawą o własność, a sprawą o wyeliminowanie oczywistego błędu popełnionego w ewidencji gruntów. Z tego względu nie ma podstaw do odsyłania skarżącej i Gminy Z. na drogę postępowania wieczysto-księgowego. Akta sprawy wskazują na prawidłowe działanie organów administracyjnych w celu wyeliminowania nieprawidłowości w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organem odpowiedzialnym za stan ewidencji niezgodny z obowiązującym stanem prawnym jest starosta, ponieważ to on – zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia - ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Starosta K. dysponował dokumentami źródłowymi (ortofotomapa, operat z założenia ewidencji gruntów z 1961 r. nr [...], operat techniczny z pomiaru do uwłaszczeń z 1976 r., operat ewidencji gruntów i budynków: mapa ewidencyjna i wypisy), co pozwalało mu na przyjęcie, że doprowadzenie do wpisania w ewidencji działki nr [...] bez uwzględnienia działki gruntu, która znajdowała się po zachodniej stronie działki gruntu stanowiącej tereny komunikacyjne, nastąpiło wskutek oczywistego błędu polegającego na uwidocznieniu w ewidencji gruntów parceli gruntowej o niewłaściwych numerach działek i powierzchni działek nie będących działkami jednorodnymi prawnie, a więc nie stanowiących działek ewidencyjnych. Utrzymywanie błędnego stanu ewidencji gruntów jest niedopuszczalne i wymaga uregulowania. Usunięcie tych błędów powinno nastąpić w drodze aktualizacji ewidencji, ponieważ w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się właśnie usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych (por. cytowane przez organy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1628/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1048/12). Wynika to z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, która reguluje sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3), określone w art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które zawarte są w operacie ewidencyjnym (zgodnie z art. 24 ust. 1). Przy czym art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wynika z tego, że dane z ewidencji dotyczące m.in. położenia gruntów, ich granic, powierzchni, czy rodzajów użytków gruntowych stanowią podstawę oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, a nie odwrotnie, przy czym ich celem nie jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości (jak w przypadku ksiąg wieczystych), a m.in. planowanie gospodarcze i przestrzenne, czy wymiar podatków i świadczeń. Świadczy o tym wprost art. 21 ust. 1 tej ustawy wskazujący na cel ustawy, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, jak i sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych (§ 1 pkt 2) reguluje rozporządzenie, które zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 P.g.k. Z treści § 9 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. W myśl zaś ust. 2 pkt 1 sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja nie wprowadziła zmian w odniesieniu do prawa własności działki nr [...]. Działka nr [...] o pow. 0,25 ha stanowiąca zgodnie z KW [...] własność J. C., wykazana została w jednostce rejestrowej Nr [...], w której jako właściciel wpisana jest J. C., s. S. i M. Z działki nr [...] zostały wydzielone działki nr [...] o pow. 0,0548 ha i nr [...] o pow. 0,2171 ha. Organy wyjaśniły, że zmiana powierzchni działek nastąpiła w wyniku ustalenia granic na podstawie operatu nr [...] zgodnie z obowiązującymi obecnie standardami technicznymi (z ara do m2). Zostały więc uporządkowane kwestie związane z numeracją działek w ewidencji gruntów oraz zaktualizowane ich powierzchnie, w tym podnoszona przez skarżącą kasacyjnie rozbieżność pomiędzy treścią księgi wieczystej a ewidencją gruntów. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kasacyjnie zaskarżony wyrok nie czyni Gminy Z. właścicielem działki nr [...]. Nie jest sporne, że z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika w odniesieniu do działki nr [...] prawo własności na rzecz Gminy Z. We wskazywanym przez skarżącą kasacyjnie prawomocnym wyroku z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 395/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w istocie przyjął, że ani Starosta, ani geodeta uprawniony sporządzający dokumentację techniczną nie wykazali, że działki ujęte w jednostce rejestrowej [...], oznaczone numerami [...] i [...] stanowią drogę publiczną kategorii gminnej, a co za tym idzie, że Gmina Z. nabyła ich własność z mocy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.) albo art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 1891 ze zm.). Jednakże przedmiotem tamtego postępowania sądowego była decyzja dotycząca zmiany wprowadzonej na podstawie dokonanej w toku postępowania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia granic, gdzie zaskarżoną decyzją Starosta K. wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej nr [...], w której Gmina Z. była wpisana jako właściciel oraz w jednostkach rejestrowych nr [...], w których jako właściciel wpisany był S. C. – poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie. W wyniku zmian w jednostce nr [...] wykreślono wówczas dotychczasowe działki i wpisano nowe działki o numerach [...], aktualizując ich powierzchnię. Z wprowadzonych zmian wynikało również, że właścicielem wymienionych działek jest Gmina Z. Również w jednostkach rejestrowych w których wpisany był jako właściciel S. C. wykreślono dotychczasowe działki i wpisano nowe działki dokonując zmiany ich powierzchni oraz określając użytki i kontury klasyfikacyjne. W rozpoznawanej sprawie w decyzji orzekającej o zmianie w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Z. organy przyjęły, że Gmina Z. jest posiadaczem samoistnym wskazanych działek. Nastąpiła więc zmiana stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania w niniejszej sprawie w stosunku do wyroku z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 395/13. W konsekwencji oznacza to, że w tym zakresie wyrok ten nie zachował mocy wiążącej określonej w art. 153 P.p.s.a., pomimo tego że postępowanie dotyczyło tych samych działek co niniejsza sprawa. Nie ma racji zatem skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zaskarżona decyzja stanowi próbę bezprawnego przejęcia gruntu stanowiącego jej własność, skoro – jak sama wskazuje – "Przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomość objętych wyrokiem (nieprawomocny wyrok)". Zarzucany przez skarżącą kasacyjnie brak odniesienia się Sądu I instancji do powyższych kwestii nie może być skuteczny w ramach zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wadliwość polegająca na wykazaniu, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, może być podniesiona w ramach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna nie zawiera. W konsekwencji powyższego nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzje, w której utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Skoro organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów materialnych i procesowych, to prawidłowo wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3, art. 5 i art. 10 u.k.w.h. przez ich niezastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12, 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Również w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie nawiązuje do treści art. 151 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w sprawie, gdyż kwestie regulowane tymi przepisami stanowią domenę prawa cywilnego, w której właściwe są sądy powszechne. Mając na uwadze sposób sformułowania powyższych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r. sygn. akt SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.