II FSK 1299/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia del. WSA Bogusław Wolas (sprawozdawca), Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Go 427/17 w sprawie ze skargi M. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w G. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz M. S.A. w upadłości układowej z siedzibą w G. W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 427/17, WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 31 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 30 maja 2017 r. odmawiające "M." S.A. w upadłości układowej z siedzibą w G. W. wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych. Wyrok Sądu I instancji jest opublikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze – zaskarżając powyższy wyrok w całości – wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", I. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: 1. art. 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64c §6a i §7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201; dalej "u.p.e.a.") poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika [...] US w Z. G. wskutek błędnego przyjęcia przez WSA, że uchylone postanowienie dotyczy odmowy zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych, gdy w rzeczywistości dotyczyło ono odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych, 2. art. 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a§1 oraz art. 7 i art. 8§1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy działania organów w niniejszej sprawie były prawidłowe i nie stanowiły naruszenia prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonana przez organ egzekucyjny w niniejszej sprawie kwalifikacja środków prawnych w żaden sposób nie naruszyła wymienionych przepisów k.p.a., a zatem nie zaistniały podstawy do uchylenie zaskarżonego postanowienia, 3. art. 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64c§7 i art. 64 §8 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez WSA, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie terminu do złożenia przez Spółkę żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, podczas gdy wniosek ten został złożony po upływie terminu przewidzianego w art. 64§8 u.p.e.a.. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64c §3 i §7 u.p.e.a. oraz art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji w zw. z wyrokiem TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez błędną wykładnię przez WSA przepisów polegającą na przyjęciu, że zastosowany przez organ egzekucyjny w niniejszej sprawie przepis art. 64c §7 u.p.e.a. w zaistniałym stanie faktycznym w niniejszej sprawie nie mógł być wyłączną podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, podczas gdy stanowił on jedyną możliwą i legalną podstawę prawną wydanego przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik strony skarżącej wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarga kasacyjna jest jedynie wyrazem niczym nieuzasadnionej polemiki z rozstrzygnięciem WSA, a Skarżący nie ma podstaw do twierdzenia, że na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd II instancji zaznacza, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 997/19). Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił więc w niniejszym uzasadnieniu wyroku opisu ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionej przez organy i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA wskazuje, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji (pkt 1 wyroku TK). Art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji (pkt 2 wyroku TK). Art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji (pkt 3 wyroku TK). Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji (pkt 4 u.p.e.a.). W rozpoznanej sprawie zakwestionowane przez Trybunał przepisy stanowiły podstawę naliczenia kosztów egzekucyjnych skarżącej Spółce w związku z prowadzonym wobec niej postępowaniem egzekucyjnym. Jak słusznie zaznaczył to Sąd I instancji, spór między stronami niniejszego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a§1 K.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej. I stwierdził, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie zakresu żądania wynikającego z wniosku strony skarżącej. Spółka wniosła o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. Jako podstawę wniosku wskazała art. 64c § 3 u.p.e.a. Następnie w piśmie z dnia 24 października 2016 r. wyjaśniła, iż żąda weryfikacji kosztów egzekucyjnych poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organ uznał jednak, że skoro egzekucja w niniejszej sprawie została zakończona w kwietniu 2014r., to w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2015r. podstawę prawną do wydania w takiej sytuacji postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych stanowił przepis art. 64c § 7 u.p.e.a. Stwierdził, że Spółka została powiadomiona o wysokości kosztów egzekucyjnych 23 maja 2014r. Zatem termin żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych upłynął ostatecznie w dniu 7 czerwca 2014r. Wobec tego organ przyjął, że wniosek Spółki został złożony po upływie terminu przewidzianego w art. 64 § 8 u.p.e.a. Z tego też powodu stwierdził, że postępowanie w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych nie może zostać wszczęte. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji słusznie uznał, że stanowisko prezentowane przez organ w toku postępowania jest nieprawidłowe. NSA zauważa jednak, że nie jest prawidłowa dokonana przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim ocena charakteru wniosku złożonego przez stronę skarżącą, co jednak nie miało wpływu na wydane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie, które jest prawidłowe. Punktem wyjścia rozważań nad możliwością "zweryfikowania kosztów egzekucyjnych" w następstwie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucja przepisów normujących wysokość tych kosztów w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej ich wysokości oraz w sytuacji niezgłoszenia przez zobowiązanego wniosku o wydanie takiego postanowienia w terminie prawem przewidzianym, jest analiza unormowanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasad likwidacji skutków obowiązywania przepisu sprzecznego z Konstytucją. Z przepisu tego wynika wprost, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki: z dnia 7.09.2006 r., SK 60/05 i z dnia 24.11.2009 r., SK 36/07) wynika, że art. 190 ust. 4 Konstytucji wyraża konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego (z zastosowaniem prawa) zgodnego z Konstytucją. Ograniczenie tego prawa jest niedopuszczalne, za wyjątkiem przypadków przewidzianych w ustawie, spełniającej określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji kryterium proporcjonalności. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu (A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. w: Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 124) reguła ta ma zastosowanie do wszystkich podmiotów i wszystkich sytuacji prawnych, ukształtowanych pod rządami przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Ponadto użyte w przepisie Konstytucji pojęcia "wznowienie postępowania" i "uchylenie decyzji" winny być interpretowane zgodnie z zasadą wykładni pojęć konstytucyjnych, co oznacza, że chodzi tu o wszelkie przewidziane prawem procedury, zwyczajne lub nadzwyczajne, umożliwiające usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie niekonstytucyjnej normy, a tryb postępowania restytucyjnego powinien być adekwatny do postępowania, w którym wydano rozstrzygnięcie podlegające restytucji; organy państwa są więc obligowane do zastosowania wszelkich dostępnych im środków prawnych celem ponownego rozstrzygnięcia sprawy bez zastosowania niekonstytucyjnej normy, nawet, jeżeli nie wprowadzono odrębnej procedury dla realizacji tej powinności (A. Mączyński/J. Podkowik, w: Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2016, tom II, tezy 173-174 do art. 190, s. 1220). Jak to już zostało wcześniej wspomniane, w rozpoznanej sprawie na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczne z Konstytucją w określonym zakresie od strony skarżącej pobrano koszty egzekucyjne. Zgodnie z obowiązującą w tym względzie procedurą nastąpiło to bez wydania jakiegokolwiek formalnego aktu, ale niewątpliwie w sposób władczy, niezależny od woli zobowiązanego. W istocie podjęto więc rozstrzygnięcie, które – zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji - winno być poddane restytucji "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Zarazem tryb ten powinien być adekwatny do sytuacji, gdy nie przewidziano procedury dla realizacji powinności restytucyjnej, odpowiadającej zaistniałej sytuacji procesowej, to jest sytuacji zakończenia postępowania egzekucyjnego wraz z pobraniem kosztów egzekucyjnych, bez wydania jakiegokolwiek stwierdzającego to formalnego aktu. NSA zwraca uwagę, że przewidzianą w przepisach k.p.a. przesłanką przedmiotową wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania ostateczną decyzją lub postanowieniem. W rozpoznanej sprawie przesłanka ta niewątpliwie spełniona nie jest. Uznanie, że okoliczność ta stanowi nieprzezwyciężalną przeszkodę dla przeprowadzenia postępowania restytucyjnego przez wznowienie postępowania egzekucyjnego, budzi jednak zasadnicze zastrzeżenia, gdyż prowadzi do uniemożliwienia usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej. Proponowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozwiązanie, które za "inny środek", do którego odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP uznaje możliwość wystąpienia o zwrot niezasadnie pobranych kosztów egzekucyjnych, ma ten zasadniczy mankament, że nie znajduje podstawy normatywnej, ani w przepisach u.p.e.a., ani w przepisach k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 474/18, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 674/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tym orzeczeniu (jak również w orzeczeniu o sygn. akt II FSK 475/18) w pełni aprobuje i posłużył się w niniejszym uzasadnieniu zaprezentowaną w nim argumentacją, w poszukiwaniu akceptowalnej formuły postępowania restytucyjnego nie jest też przydatne odwołanie się do tytułu wykonawczego jako aktu, którego dotyczyłoby wznowienie postępowania. Nie negując bowiem trafności kwalifikowania tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym jako quasi-decyzji - choć tylko w znaczeniu materialnym - ze względu na zawarcie w nim autorytatywnego stwierdzenia, że na zobowiązanym ciąży obowiązek wynikający z przepisów prawa, może on być uznany tylko za rozstrzygnięcie uprawniające do zainicjowania postępowania egzekucyjnego, które może być z kolei zwalczane przysługującymi zobowiązanemu środkami prawnymi w postaci zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, ale nie determinuje sposobu zakończenia postępowania egzekucyjnego, a w szczególności rozstrzygnięcia o kosztach egzekucyjnych. Biorąc jednak pod rozwagę przedstawione uwarunkowania prawne, a zwłaszcza wynikający z art. 190 ust. 4 Konstytucji obowiązek zastosowania przez organy państwa wszelkich dostępnych środków prawnych celem ponownego rozstrzygnięcia sprawy bez zastosowania niekonstytucyjnej normy, również wtedy, gdy nie wprowadzono odrębnej procedury dla realizacji tej powinności, a także dostrzegając, że pobranie kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, musi być poprzedzone władczym rozstrzygnięciem co do ich wysokości, nawet, jeżeli rozstrzygnięcie to nie przybiera formy postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niewydanie postanowienia o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. nie wyklucza możliwości wznowienia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. celem rozstrzygnięcia o wysokości kosztów egzekucyjnych zgodnie ze stanem prawnym, ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14). Niezgłoszenie wniosku o wydanie takiego postanowienia w stanie prawnym obowiązującym przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem niweczyć podmiotowego prawa zobowiązanego do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, zwłaszcza, gdy określenie wysokości kosztów egzekucyjnych i ich pobranie było zgodne z prawem obowiązującym wcześniej, powodując niecelowość zgłaszania wniosku o wydanie postanowienia w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a. I właśnie jako wniosek o wznowienie postępowania egzekucyjnego powinien być oceniony wniosek strony skarżącej "o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych", który został doprecyzowany w piśmie z dnia 24 października 2016 r. jako wniosek "o weryfikację kosztów egzekucyjnych poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego". Zaaprobowanie stanowiska organu spowodowałoby bowiem pozbawienie skarżącej Spółki konstytucyjnego prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie tego wyroku i w rezultacie ewentualnej możliwości odzyskania nienależnie od niej pobranych kosztów egzekucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza więc, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, ponieważ zasadnie zanegował on odmowę organów wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku strony skarżącej. Prowadzi to do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., natomiast rozstrzygając sprawę ponownie organy administracji publicznej na mocy art. 170 i art. 141 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. obowiązane będą uwzględnić uwagi poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu co do kwalifikacji wniosku złożonego przez stronę skarżącą. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.