I OSK 851/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1341/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1341/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...], uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w W. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: [...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 89 ust. 1, 3, 5 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm., dalej jako "ustawa Prawo oświatowe"), po rozpatrzeniu wniosku dotyczącego zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w W. o stopniu organizacyjnym klas I – VIII wchodzącej w skład Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w W. w Szkołę Podstawową w W. o stopniu organizacyjnym klas I – III wchodzącą w skład Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w W., w dniu 15 lutego 2019 r. wydał postanowienie, w którym negatywnie zaopiniował powyższy wniosek. W uzasadnieniu postanowienia podano, że po dokonaniu oceny uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r wraz z uzasadnieniem, opinii nauczycieli, rodziców, Oddziału Powiatowego [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego, Zarządu Wojewódzkiego Forum Związku Zawodowego, a także oglądu bazy dydaktycznej obu szkół, za wydaniem negatywnej opinii przemawiają następujące okoliczności: 1. Szkoła Podstawowa w W. posiada długoletnią tradycję (w 2019 r. będzie obchodzić 100 – lecie istnienia) i stanowi ośrodek życia kulturalnego, oświatowego i społecznego mieszkańców wsi, integrując w ten sposób środowisko lokalne; 2. dowożenie uczniów do Szkoły Podstawowej w U. wydłuży czas pobytu dzieci poza domem. Dzieci uczęszczające do Szkoły Podstawowej w W., oczekując na dowóz, mają zapewnioną opiekę ze strony nauczycieli; 3. uczniowie Szkoły Podstawowej w W., pomimo braku sali gimnastycznej, osiągają znaczące sukcesy sportowe; 4. remont sali przedszkola, utworzenie pomieszczenia do wydawania dzieciom ciepłych posiłków, magazynu na leżaki, szatni i łazienki, a także dostosowanie klatki schodowej do wymogów bezpieczeństwa, położenie terakoty na korytarzu dolnym i wymiana okien wpłynęły na poprawę infrastruktury placówki, a tym samym na polepszenie warunków nauki, wychowania i opieki uczniów Szkoły Podstawowej w W.; 5. według rodziców, ich dzieci nie wyrażają potrzeby korzystania ze zbiorowego żywienia, a tym samym, według nich, nie ma potrzeby organizowania stołówki na terenie szkoły; 6. Szkoła Podstawowa w W. sprzyja zapewnieniu wszystkim uczniom poczucia bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego; 7. według rodziców i nauczycieli, reorganizacja sieci szkół na terenie Gminy [...] jest podyktowana względami ekonomicznymi, gdyż przekształcenie organizacyjne Szkoły Podstawowej w W. przyczyni się w późniejszym terminie do jej likwidacji; 8. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w W. nie został osiągnięty konsensus społeczny pomiędzy organem prowadzącym szkołę, a społecznością lokalną i rodzicami uczniów uczęszczających do Szkoły, o czym świadczą m.in. podpisane przez kilkaset osób protesty przeciwko przekształceniu Szkoły. Uwzględniając sprzeciw rodziców Szkoły Podstawowej w W. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w W., a także mieszkańców wsi, organ podniósł, że czynnik ekonomiczny nie może być dla podmiotu prowadzącego powodem reorganizacji ośmioklasowej szkoły podstawowej w szkołę o strukturze organizacyjnej klas I – III. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień uwzględniających wszelkie okoliczności materialne, społeczne, a przede wszystkim dobro dzieci uczęszczających do tej szkoły. Minister Edukacji Narodowej, rozpoznając zażalenie Gminy [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy Prawo oświatowe, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego [...] Kurator Oświaty w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Na powyższe postanowienie Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia związana z ingerencją organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną. Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji RP i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Natomiast art. 55 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wskazuje, że nadzór pedagogiczny polega na: 1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów. Zgodnie z art. 56 ust.1 i 6 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7. Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust. 1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 3, 4, 5 i 9 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich –tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 3). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje: 1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania –w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty; 2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4). Tak więc w świetle powyżej przytoczonych przepisów, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa. Sąd podkreślił, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli. Tymczasem negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty nie zawiera argumentacji prawnej, a zawiera jedynie argumentację celowościową i słusznościową, której źródłem są opinie społeczności lokalnej oraz kadry pedagogicznej. Wobec tego, że opinia organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie, aby można było przekształcić szkołę, to uchybienie organu uniemożliwiło Sądowi jej kontrolę. W dniu 12 marca 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Edukacji Narodowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.: ✓ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej w W., jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynika sprawy; ✓ art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach; ✓ art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2. prawa materialnego, tj.: ✓ art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty wydając opinię o zamiarze przekształcenia szkoły, wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie Konstytucji; ✓ art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe; ✓ art. 55 w zw. z art. 51 i art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie zostały wskazane przepisy, które stoją na przeszkodzie wydania pozytywnej opinii o przekształceniu szkoły. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Pierwsza procesowa podstawa kasacyjna, w ramach której zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów o postępowaniu, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej, co również zarzuca sam skarżący swojej w skardze kasacyjnej, było wyłączną konsekwencją zastosowania przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego. Za nieskuteczny należy uznać również drugi zarzut procesowy skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy podkreślić, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji, w jego ocenie, niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy, lecz jedynie wskazuje na, jego zdaniem, wyjście przez WSA w Warszawie poza zakres działania przepisów prawa materialnego - co nie oznacza, że w toku orzekania sąd wyszedł w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. poza zakres sprawy. Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA uznał, że nie jest on usprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Przy rozpoznawaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego najpierw należy się odnieść do zarzutu o charakterze ustrojowym, jaki został podniesiony w skardze kasacyjnej upatrującej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy te w zakresie nadzoru nad organami gminy wymienia również art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestią zasadniczą jest zatem, czy oprócz organów wymienionych w Konstytucji i regulacjach samorządowych ustaw ustrojowych, mogą się pojawić organy, "które niejako ubocznie będą mieć kompetencje nadzorcze" w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze podkreśla się, że ustawowe poszerzanie kręgu podmiotów posiadających kompetencje nadzorcze wobec działalności samorządu terytorialnego wynika ze specyfiki prawa administracyjnego, które reguluje niezwykle trudną do zamknięcia materię nadzoru w ramach przyjętych odgórnie, sztywnych założeń ustrojowych. Jeśli zatem ustawodawca decyduje się na rozszerzenie katalogu organów nadzoru, to musi niewątpliwie działać zgodnie z obowiązującą zasadą legalizmu. Należy przy tym pamiętać, że ustawa powinna precyzyjnie, a zarazem z należytą ostrożnością przyznawać kompetencje nadzorcze tym innym niż konstytucyjnym organom nadzorującym, w sposób określający jednocześnie okoliczności, przesłanki i tryb stosowania środka nadzoru, w przeciwnym bowiem razie będzie można jej zarzucić naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu nadzoru nad samorządem terytorialnym. (Dolnicki B. (red.), Tarno J. P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji. WKP 2012) W warunkach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. zadaniem własnym gminy są sprawy edukacji publicznej. Jak stanowi art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Gmina nie jest przy wykonywaniu tych zadań całkowicie samodzielna. W myśl bowiem art. 43 ustawy Prawo oświatowe, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania koordynuje i realizuje politykę oświatową państwa i współdziała w tym zakresie z wojewodami oraz z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty. Ten rodzaj współdziałania w warunkach rozpoznawanej sprawy, tj. związanej z przekształceniem placówki edukacyjnej jest szczególnego rodzaju nadzorem wynikającym z przypisania ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania roli koordynatora polityki oświatowej państwa. Nadzór ten należy rozumieć jako wywieranie wpływu na organizację siatki szkół prowadzonych przez gminę, wykraczające poza znaną instytucjom samorządowym formułę współdziałania. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji RP nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Odmawiając następnie słuszności zarzutowi naruszenia art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 i 5 oraz ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli postanowienia Ministra Edukacji Narodowej negatywnie opiniującego zamiar przekształcenia przez Gminę [...] Szkoły Podstawowej w W., nieprawidłowo uznał, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Jak podnosi skarga kasacyjna, nadzór pedagogiczny, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W tym zakresie nadzorowi podlega m.in. w szczególności przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy). W opinii dotyczącej przekształcenia szkoły kurator oświaty powinien dokonać szczegółowej analizy oraz oceny wszelkich skutków przekształcenia. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Stosownie do art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Uznając za nieuzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przywołanych przepisów należy sięgnąć do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (OTK ZU 3A/2002, poz. 30), dokonał oceny konstytucyjności przepisu art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który był poprzednikiem obecnego art. 89 ustawy Prawo oświatowe. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Jest oczywiste, że zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – spojrzeć na problem kompetencji kuratora w zakresie wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej. W istocie brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak wykazania w niniejszej sprawie tak ustalonych, prawnych kryteriów, uniemożliwiających – przy braku ich wypełnienia - wydanie pozytywnej opinii dla zgłoszonego zamiaru przekształcenia szkoły, świadczy o istotnej wadliwości wydanych w sprawie postanowień. Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej w swej argumentacji sięga po pozaprawne przesłanki posługując się sformułowaniami niedookreślonymi takimi jak np. "akceptowalne przez rodziców", choć uprzednio zauważa, że opinia musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę konkretne obowiązki. Z kolei zaś postanowienie organu pierwszej instancji argumentację uzasadnienia opiera na historii przekształcanej placówki, czy opiniach rodziców. Powyższe pozostaje oceną pozaprawną, nieznajdującą oparcia w kryteriach ustalonych przepisami prawa. Stąd też za nieskuteczne należy uznać powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie przez WSA w Warszawie art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, ponieważ organy obu instancji w ogóle nie przywołały przepisów dotyczących nadzoru pedagogicznego jako postawy prawnej swoich działań. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.