III SA/Wr 486/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia 31 maja 2021 r. nr WSO-PA.5410.4230.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu na rzecz strony skarżącej, tj. P. sp. z o.o. z siedzibą w W., części opłaty w wysokości 925 (słownie: dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych, pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej, tj. P. sp. z o.o. z siedzibą w W., kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jak niżej. Skarżąca spółka zażądała uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania obowiązku Prezydenta Wrocławia dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty 925 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu marki I. o nr rej. (...), a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wskazała, że pobranie kwoty 1000 zł za wydanie karty pojazdu było niezgodne z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: u.P.r.d.). Prezydent Wrocławia - pismem z 31 maja 2021 r. - odmówił zwrotu żądanej kwoty. W skardze skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.); 2. prawa materialnego, przez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; Tak stawiając zarzuty, skarżąca spółka wniosła o: 1) dokonanie przez Sąd oceny przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pod kątem jego zgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; 2) uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Wrocławia dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu dla w/w pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d.; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), tj. kwoty 480 zł, jak i kwoty 17 zł, stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa. Skarżąca spółka uzasadniła zarzuty i wnioski skargi oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie szeroko uzasadniając swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazać należy, jak już podnoszono w wyrokach, które zapadły w tożsamych sprawach przed sądami administracyjnymi, że w wiążącej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA stwierdził również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie dla strony negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, dostępny: CBOSA). Przedmiotem sporu jest odmowa zwrotu skarżącej spółce kwoty 925 zł, tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu. Skarga okazała się uzasadniona. Sąd zauważa, że w podobnych sprawach, w których stroną także była skarżąca spółka, orzekały wcześniej sądy administracyjne, tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim i we Wrocławiu (m.in. wyrok z 9 września 2019 r., II SA/Go 442/19 i m.in. wyrok z 4 grudnia 2019 r., III SA/Wr 28419 dostępne: CBOSA). Z kolei w sprawie dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu, pobranej pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, orzekał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 18/08 oraz wyrok z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 659/09, CBOSA, oba wyroki są prawomocne). W wyrokach tych dokonano oceny konstytucyjności powyższego rozporządzenia z 2002 r. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w powyższych orzeczeniach i przyjmuje je za własne. W szczególności Sąd aprobuje ocenę konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r. wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu powołanych wyżej wyroków. Obszerne fragmenty tych wyroków zostaną powołane niżej, jako szczególnie trafne. Odnosząc się do oceny zasadności skargi, podnieść należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 u.P.r.d., obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu, producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 u.P.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia - w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. W sprawie, opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2002 r. Zgodnie z jego § 1 ust. 2, za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 1 000,00 zł. Trzeba dalej wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04, Dz. U. nr 15, poz. 119), orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. (a więc późniejszego niż mające tu zastosowanie) w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z przepisami art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Niezgodność tego unormowania z u.P.r.d., jak podkreślił Trybunał, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Uznał bowiem, że kwestionowany przepis rozporządzenia - niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d., w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty - ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też TK stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że - w przeciwieństwie do podatków - jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, TK uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Sąd ponownie wskazuje, że wyrok ten odnosi się do rozporządzenia z 2003 r., zaś w przypadku przedmiotowej sprawy opłata została pobrana nie tylko przed wejściem w życie wyroku Trybunału, ale również na podstawie wcześniejszego rozporządzenia – rozporządzenia z 2002 r., które bezspornie nie było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże powyższe rozważania zawarte w wyroku TK o sygn. akt U 6/04 należy zdaniem Sądu w całej pełni odnieść do rozporządzenia z 2002 r., obowiązującego w dacie rejestracji pojazdu w przedmiotowej sprawie. Sąd zwraca uwagę, że jedyną różnicą pomiędzy aktem, który w ocenie Trybunału Konstytucyjnego pozostawał w sprzeczności z Konstytucją, a aktem wcześniejszym, jest wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia. Niewątpliwie jednak wymienione w rozporządzeniu z 2002 r. opłaty związane w wydaniem karty pojazdu również uznać należy za zbyt wysokie i nie odpowiadające faktycznym kosztom. Tym samym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłaty za kartę pojazdu (Dz. U. nr 18 poz. 177), w zakresie § 1 ust. 1 i ust. 2 jest niekonstytucyjne. Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r. I OSK 418/08 niepublikowany, uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001r. Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej, konkretnej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Zatem nie budzi wątpliwości Sądu niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, na podstawie którego pobrano od skarżącej spółki zawyżoną opłatę w wysokości 1000 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że odmowa zwrotu skarżącej spółce opłaty uiszczonej za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny jest stwierdzenie, że - w świetle obowiązujących przepisów prawa - skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 u.P.r.d. Jeśli chodzi o materialnoprawne podstawy zwrotu opłaty, należy wskazać, że zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinien być rozstrzygany przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż naruszałoby to zakaz retroakcji, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na wybrany przez stronę tryb ochrony, bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, dostępna: CBOSA). Przedawnienie, na które powołuje się organ, może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu wykluczone jest stosowanie zasad prawa podatkowego, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, dostępny: CBOSA). Reasumując, mając na względzie powyższą argumentację, stwierdzić należy, że kwota uiszczona powyżej wartości 75 zł za wydanie karty pojazdu (925 zł), była kwotą nienależnie uiszczoną i skarżącej spółce należy się jej zwrot. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał skargę za zasadną i - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony akt Prezydenta Wrocławia. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej przez nią opłaty w wysokości 925 zł za kartę pojazdu. Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12, dostępny: CBOSA). O należnych skarżącej spółce kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.