III SA/Gl 503/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy J. uchwałą nr [...] z dnia 30 listopada 2021 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 - dalej określanej skrótem u.s.g.) oraz art. 226, art. 227, art. 228, art. 229, art. 230 ust. 2-6 i art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 305, ze zm.) zmieniła Wieloletnią Prognozę Finansową Gminy J. na lata 2021-2032 (dalej: uchwała w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej lub zaskarżona uchwała). Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K.(dalej jako RIO lub organ nadzoru) w dniu 6 grudnia 2021 r. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137, ze zm.) uchwała podlegała właściwości nadzorczej Kolegium RIO. Wobec upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały, RIO podjęło uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nr [...] z dnia 10 lutego 2022 roku). W skardze na uchwałę w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze - dalej określanej skrótem: p.p.s.a.) w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. RIO domagało się stwierdzenia jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez podjęcie jej w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 5 stycznia 2022 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J., stanowiącej o wyborze Pana W. G. na Przewodniczącego Rady Gminy J.. Wojewoda [...] rozstrzygnięciami nadzorczymi odpowiednio: Nr [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. i Nr [...] z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J. i uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. także w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J., czyli stwierdzono nieważność uchwał stanowiących o przyjęciu rezygnacji dotychczasowego Przewodniczącego Rady Gminy J. Pana R. N. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J.. Wskazano, że w czasie podejmowania uchwały w sprawie w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej obradom Sesji [...] Rady Gminy J. przewodniczył Pan W. G.. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, gdyż Pan W.G. nie był prawidłowo wybranym Przewodniczącym Rady Gminy J.. RIO podniosło, że uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną, jak i uchwały podjęte w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona są dotknięte wadą nieważności, ponieważ naruszają obowiązujący porządek prawny, jako podjęte z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Takie uchwały rażąco naruszają zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W tym zakresie organ nadzoru odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Gmina J. przekazując, przy piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r. powyższą skargę RIO przedłożyła oświadczenie Przewodniczącego Rady Gminy, w którym wskazano, cyt. "odpowiadając na pismo Wójta Gminy J. z dnia 16.05.2022 r. nr [...], informuję, że nie mam nic do dodania ponad twierdzenia zawarte w stosownych rozstrzygnięciach nadzorczych Wojewody [...]." Z kolei w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2022 r. Gmina wskazała, że z ostrożności w przedmiocie skargi organu nadzorczego, uznaje zarzuty tam zawarte, wnosząc o rozstrzygnięcie skargi według uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. – dalej jako dotychczas w skrócie: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu samorządu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 81. Jak wynika z treści z art. 93 ust.1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z tego trybu skorzystał organ w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 u.s.g. a contrario jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest sprzeczność uchwały z prawem, która może być kwalifikowana jako naruszenie nie mające charakteru nieistotnego. Stwierdzenie nieważności może zostać zatem orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17). Na wstępie Sąd stwierdził dopuszczalność wniesionej w sprawie skargi. Zaskarżona uchwała wpłynęła do RIO w dniu 6 grudnia 2021 r. Na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych uchwała ta podlegała właściwości nadzorczej Kolegium RIO. Termin, wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. do przeprowadzenia badania nadzorczego tej uchwały i orzeczenia o jej nieważności w całości lub w części przez Kolegium Izby upłynął w dniu 5 stycznia 2022 r. Badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium Izby, które odbyło się w dniu 30 grudnia 2021 r. z udziałem przedstawicieli Gminy J.. W jego wyniku nie podjęto rozstrzygnięcia nadzorczego. Przechodząc do oceny merytorycznej przypomnieć należy, że Wojewoda [...] rozstrzygnięciami nadzorczymi odpowiednio: Nr [...] z dnia 4 stycznia 2022 r. i Nr [...] z dnia 5 stycznia 2022 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J. i uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. także w sprawie przyjęcia rezygnacji radnego z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J., czyli stwierdzono nieważność uchwał stanowiących o przyjęciu rezygnacji dotychczasowego Przewodniczącego Rady Gminy J. Pana R. N. z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy J.. Następnie 5 stycznia 2022 r. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J., stanowiącej o wyborze Pana W.G. na Przewodniczącego Rady Gminy J.. Wymienione rozstrzygnięcia nadzorcze nie zostały zaskarżone w trybie określonym w art. 98 ust. 1 i 4 u.s.g. Zgodnie z art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Oznacza to, że od tego dnia rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne i wywołuje skutki prawne. Skutki te w przypadku stwierdzenia nieważności następują ex tunc, z mocą wsteczną, od dnia podjęcia nieważnej uchwały (por. wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 1244/01). Stanowisko to zgodnie jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02 (OTK-A 2003, nr 9, poz. 100) wskazał, że "stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności." W świetle powyższego uchwała Rady Gminy J. z dnia 30 listopada 2021 r. Nr [...] w sprawie wyboru nowego Przewodniczącego Rady Gminy J. jest nieważna od dnia jej podjęcia. Należy wobec tego ustalić, jakie są konsekwencje wynikają z omówionego wyżej stwierdzenia nieważności wyboru Przewodniczącego Rady Gminy J.. Jak wskazuje się w literaturze "przewodniczący rady gminy pełni funkcję organizacyjną organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 19, s. 463). Nadto, odwołując się do treści art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. zauważyć należy, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przy tym zawarty w tym przepisie termin "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej (zob. wyrok WSA w Opolu z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 160/20 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2019 r. sygn. akt. III SA/Gd 109/19). Prowadzenie obrad należy zatem do wyłącznej kompetencji Przewodniczącego Rady (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 640/18; wyrok WSA w Krakowie z 13 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1700/16). W konsekwencji uchwała rady gminy podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, jest nieważna (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 784/07). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta w głosowaniu, któremu przewodniczyła osoba nieuprawniona, gdyż W.G. nie był prawidłowo wybranym Przewodniczącym Rady Gminy J.. Zatem uchwała ta jest dotknięta wadą nieważności. Jednocześnie Sąd nie stwierdził negatywnej przesłanki z art. 94 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.