III SA/Kr 547/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 29 grudnia 2021 r., znak SKO-NP-4115-663/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. znak SKO-NP4115-663/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza B. z dnia 14 września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania J. Z. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. C. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 17 sierpnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z oświadczenia skarżącej wynika, że posiada ustalone prawo do emerytury ZUS. Ojciec skarżącej jest wdowcem, na mocy orzeczenia z dnia 13 maja 2009 r. ojciec skarżącej posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 1999 r., a ustalony stopień niepełnosprawności od 26 marca 2009 r. Przyczyną niepełnosprawności są: choroby układu oddechowego i krążenia (07-S) oraz upośledzenia narządu ruchu (05-R). Z orzeczenia wynika, że ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością do samodzielnej egzystencji. W okresie od 9 kwietnia 2021 r. do 1 maja 2021 r. ojciec skarżącej był hospitalizowany z powodu zakażenia SARS-CoV-2. Skarżąca pobiera świadczenie emerytalnej w kwocie 1506,55 zł miesięcznie. W protokole przeprowadzonego w dniu 30 sierpnia 2021 r. wywiadu środowiskowego wskazano, że ojciec skarżącej porusza się samodzielnie bez laski i bez kul, jest cewnikowany, a lekarz rodzinny zmienia cewnik raz w miesiącu, sam się kąpie, jednak w tym czasie konieczna jest obecność w domu córki skarżącego, skarżąca dwa razy dziennie (rano i wieczorem) myje i przewija ojcu nogi z powodu cieknących ran na obydwu podudziach, zajmuje to około 30 minut, dwa razy dziennie mierzy ojcu ciśnienie. Ojciec skarżącej samodzielnie wstaje z łóżka, przygotowuje sobie śniadania i kolacje, obiady gotuje skarżąca, skarżąca robi również codzienne zakupy, załatwia też inne sprawy dotyczące ojca, lekarz rodzinny przychodzi na wizyty do domu. Ojciec skarżącej przebywał w Zakładzie Opiekuńczo- Leczniczym w G. w okresie od lutego do kwietnia 2021 r., następnie był hospitalizowany z powodu infekcji SARS-CoV-2 od 9 kwietnia 2021 r. do 1 maja 2021 r., po powrocie do domu był bardzo słaby. Skarżąca do maja 2021 r. przebywała w K. i opiekowała się wnukiem, wróciła do domu ze względu na potrzebę opieki nad ojcem, który zaczął spożywać alkohol z kolegami. Według oświadczenia ojca skarżącej wychodzi ona z domu codziennie w godzinach od 15 do 21. Skarżąca nie zgodziła się z tym twierdzeniem i wskazała, że wychodzi na nie dłużej niż dwie, trzy godziny na zakupy, w celu załatwienia spraw i na działkę. Skarżąca od stycznia 2019 r. do stycznia 2020 r. pracowała na pół etatu w I. Z powodu opieki nad ojcem skarżąca musiała zrezygnować z opieki nad wnukiem. Skarżąca przygotowuje obiady, robi zakupy, podaje ojcu lekarstwa, pierze odzież, przebiera pościel, utrzymuje porządek, myje podłogi pięć razy dziennie. Decyzją z dnia 14 września 2021 r. Burmistrz B. orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, gdyby chciała "dorobić" do emerytury. Zdaniem organu w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad ojcem. Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, lecz z opieki nad wnukiem, a zakres czynności opiekuńczych wskazuje, że mogłaby podjąć zatrudnienie bez szkody dla opieki, którą sprawuje nad ojcem. Organ przyjął, że skarżąca ponadto pobiera emeryturę z ZUS, co wyklucza w świetle art. 17 ust. 5 pkt lit a u.ś.r. przyznanie świadczenia. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu tego przepisu z pominięciem celów ustawy, a tym samym uznanie, iż skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy- art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Z informacji z dnia 15 grudnia 2021 r. wynika, że w dniu 15 listopada 2021 r. zmarł ojciec skarżącej. Decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza B. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. ponieważ po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zdaniem Kolegium stan faktyczny niniejszej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, aby zakres opieki nad ojcem był tego rodzaju, że wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiejkolwiek działalności zawodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą; - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że ojciec skarżącej zmarł w dniu 15 listopada 2021 r., a zatem po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Niesporny był zakres czynności opiekuńczych podejmowanych przez skarżącą oraz okoliczność, że w celu opieki nad ojcem skarżąca zaprzestała opieki nad wnukiem. Niesporną okolicznością było pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego w czasie orzekania przez organ pierwszej instancji. Z oświadczenia skarżącej wynikało, że wychodzi ona z domu na około dwie/trzy godziny, a z oświadczenia ojca, że skarżąca wychodzi z domu codziennie od godziny 15 do 21. Sporną okolicznością było, czy zakres opieki skarżącej nad ojcem był tego rodzaju, że wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz czy doszło do rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia z powodu opieki nad ojcem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, śmierć ojca skarżącej w toku postępowania (po wydaniu decyzji przez organ I instancji) nie powodowała bezprzedmiotowości postępowania, a zatem organ II instancji zasadnie wydał rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły, że w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, a ponadto zakres opieki skarżącej nad ojcem nie był tego rodzaju, żeby wykluczał możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 u.ś.r. jeżeli w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tymczasem, z oświadczenia skarżącej wynika, że zrezygnowała ona z pomocy swojemu synowi i opieki nad wnukiem. Wskazać należy, że pobyt u syna połączony z opieką nad wnukiem, niewątpliwie nie mieści się w przytoczonej legalnej definicji zatrudnienia. Zwrócić należy uwagę, że w okresie od stycznia 2019 r. do stycznia 2020 r. skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w wymiarze 1/2 etatu w firmie "I", jednakże nie wskazywała, aby rezygnacja z zatrudnienia pozostawała w związku z opieką nad ojcem. Wskazać należy, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rezultacie, zasadnie przyjęły organy, że w przypadku skarżącej nie została spełniona podstawowa przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. W dalszej kolejności należy wskazać, że organy prawidłowo ustaliły, że zakres opieki skarżącej nad ojcem nie był tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Z treści wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń skarżącej wynika, że ojciec skarżącej był osobą samodzielnie się poruszającą, spożywającą posiłki, samodzielnie się myjącą, a nawet był w stanie sam przygotować sobie śniadanie. Opieka sprawowana przez skarżącą obejmowała czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa: robienie zakupów, sprzątanie, przygotowanie obiadów, pranie odzieży, przebieranie pościeli, utrzymywanie porządku, przemywanie podług. Ponadto skarżąca dwa razy dziennie obmywała nogi ojcu, mierzyła ciśnienie, podawała lekarstwa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie niewątpliwie skarżąca opiekowała się ojcem, ale równocześnie z oświadczenia skarżącej, jak i oświadczenia ojca skarżącej złożonego w czasie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca wychodzi z domu parę godzin (według oświadczenia skarżącej na około dwie/trzy godziny, według oświadczeń ojca na sześć godzin). Zdaniem Sądu okoliczność ta potwierdzała, że stała obecność skarżącej w domu nie była niezbędna do zapewnienia ojcu prawidłowej opieki. W ocenie Sądu prawidłowo ustaliły organy, że zakres opieki skarżącej nad ojcem, nie był tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. W rezultacie, zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 u.ś.r. Sąd wskazuje również, że organ I instancji nie odwoływał się do art. 17 ust. 1b u.ś.r., a zatem podjęte w tym zakresie rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu były zdaniem Sądu bezprzedmiotowe. Jednakże naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.