I SA/Wa 1205/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 marca 2022 r. nr DO.1.7614.730.2020.AŁ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody S. z dnia 31 lipca 2020 r. nr NWIII.7533.395.2012; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) decyzją z 15 marca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody S. z 31 lipca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. Minister uwzględnił, że Wojewoda S. odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W., prawa własności przedmiotowej nieruchomości, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna). Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej może nastąpić, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Jak zaznaczył Minister, z wykazu synchronizacyjnego [...] wynika, że nieruchomość objęta KW nr [...] stanowi działkę oznaczoną nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]), była R. O. (por. KW nr [...]). Z akt sprawy nie wynika, aby nastąpiły zmiany w zakresie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Ustalając kolejną przesłankę z art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jaką jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., Minister podkreślił, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne", oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Z akt sprawy nie wynika, aby ul. [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], była zaliczona do kategorii dróg publicznych, w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownej uchwały, na podstawie której ul. [...], położona w G. (pow. [...]) została zaliczona do kategorii dróg publicznych (G. w 1987 r. był położony na terenie miasta T.). Wprawdzie w szeregu pism Urzędu Gminy W., w tym w pismach z 19 września 2012 r. i z 25 sierpnia 2016 r. oraz w odwołaniu z 18 sierpnia 2020 r. wskazano, że ww. ulica, stanowiąca aktualnie ulicę [...] w G., została zaliczona do kategorii lokalnych dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa Katowickiego z 1987 r., Nr 6, poz. 112), jednak z wykazu dróg stanowiącego załącznik do ww. uchwały, nie wynika aby ww. ulica była w nim wymieniona. Również nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, stanowisko skarżącego podkreślające, że wskazana w ww. załączniku do uchwały ul. [...] w G., stanowiła w istocie ulicę, która posiada aktualnie nazwę ul. [...]. W odniesieniu do argumentacji Gminy, że pomimo nieuwzględnienia okoliczności wynikającej z nadania nazwy ww. ulicy (uchwałą z dnia 29 grudnia 1986 r.), ujęcie w załączniku do uchwały z dnia 31 marca 1987 r. lokalnej drogi miejskiej o nr [...], pozwala stwierdzić, że uchwała z dnia 31 marca 1987 r. zalicza do kategorii dróg publicznych ul. [...], Minister stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, aktualna nazwa ulicy [...] położonej (aktualnie) w G. została nadana uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 29 grudnia 1986 r. w sprawie nadania nazw ulic w T. – G. (która weszła w życie z dniem podjęcia). Zatem w dacie wydania uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r., ul. [...] nie stanowiła ul. [...]. Zdaniem Ministra, nie sposób stwierdzić, aby wskazanie w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. oznaczenia lokalnej drogi miejskiej nr [...] dotyczyło ul. [...]. Organ wskazał, że numery dróg na znajdującej się w aktach sprawy mapie (k. 99) zostały dopisane odręcznie. Mapa ta została zaś sporządzona najwcześniej w 1990 r., albowiem zawiera ona ulice oznaczone jako [...] i [...] w G., których nazwy zostały nadane uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 26 stycznia 1990 r. w sprawie nadania nazw ulic bocznym od ul. [...] w T. – G. (Dz. U. nr 6, poz. 267). Uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r. nie zawierała natomiast załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] wskazanej w załączniku do uchwały pod poz. 307. Oznacza to również, że załączona mapa zawierająca numery dróg w G. i W. nie stanowi załącznika do ww. uchwały. Z mapy stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 29 grudnia 1986 r. również nie wynika, aby wskazana w nim ul. [...] posiadała nr [...], Powyższe okoliczności nie pozwalają zatem przyjąć, że ul. [...] w G. stanowi ul. [...] wskazaną pod poz. 307 załącznika do uchwały z dnia 31 marca 1987 r. Minister wskazał przy tym, że pomimo wezwania Gmina nie przedłożyła dowodów pozwalających w sposób jednoznaczny stwierdzić, że ul. [...] w G. była zaliczona do kategorii dróg publicznych w dniu 31.12.1998 r. Z zebranego przez organ wojewódzki materiału dowodowego nie wynika zatem, aby ul. [...] w G. była zaliczona do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r., w aktach sprawy brak bowiem stosownej uchwały o zaliczeniu ww. ulicy do kategorii dróg publicznych. Minister stwierdził, że nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia argument, iż ul. [...] w G. jest drogą ogólnodostępną, bowiem aby przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych niezbędny jest akt prawny wydany przez uprawniony organ, na mocy którego droga zostaje zaliczona do jednej z kategorii dróg. Z powyższego zatem wynika, że nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, albowiem brak jest dokumentów potwierdzających, że ul. [...], pod którą została zajęta działka nr [...] o pow. 0,0036 ha, stanowiła drogę publiczną w dacie 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższych okoliczności Minister za bezprzedmiotowe uznał badanie zebranego materiału dowodowego pod kątem ustalenia przestrzennego zasięgu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę, skoro brak jest dokumentów potwierdzających, że droga ta stanowiła drogę publiczną, w dacie 31 grudnia 1998 r. Z powyższej przyczyny, Minister uznał za nieuzasadnione badanie, czy została spełniona przesłanka władania publicznoprawnego w dacie 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się natomiast do wniosku strony z dnia 8 stycznia 2021 r., w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ wskazał, że Wojewoda S. prowadząc postępowanie zakończone decyzją z 31 lipca 2020 r. w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy, zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dacie podejmowania uchwały z dnia 31 marca 1987 r. ul. [...] funkcjonowała już pod tą właśnie nazwą, którą uzyskała na mocy uchwały z dnia 29 grudnia 1986 r. Logiczną zatem konsekwencją tego stanu rzeczy jest, że pod ww. nazwą winna być ona także wykazana w uchwale z dnia 31 marca 1987 r., jeśli miałaby nią być objęta. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina W., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do dokładnego ustalenia, jaka ulica (droga) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 31 marca 1987 r., jak i przerzucenie inicjatywy dowodowej na stronę odwołującą, w sytuacji w której to na organie ciążył obowiązek wykazania inicjatywy dowodowej i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy, - zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - zaniechanie przeprowadzenia kwerendy w archiwach, zmierzającego do odszukania załącznika mapowego pozwalającego ustalić przebieg ul. [...] wskazanej w załączniku do uchwały pod poz. 307 na okoliczność zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych w dniu 31.12.1998 r. Wskazując na powyższe Wójt Gminy W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj.: - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, - władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz - nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne natomiast jest to, czy organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że działka nr [...] położona w obrębie [...], we wspomnianej dacie była zajęta pod drogę publiczną i w związku z tym znajdowała się we władaniu podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego ma nastąpić przejęcie własności. Istotnym przy tym pozostawało, czy ul. [...], pod którą została zajęta ww. działka, stanowiła drogę publiczną w tej dacie, co sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy droga ta została ujęta w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. jako droga publiczna pn. [...] czy też w uwagi na fakt, że nazwa [...] została jej nadana uchwałą z Miejskiej Rady Narodowej w T. z 29 grudnia 1986 r. należy wywodzić, że nie była drogą publiczną 31 grudnia 1998 r. Sąd w składzie orzekającym podziela spostrzeżenia i ocenę dokonaną przez tut. Sąd w wyrokach z 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 985/22 i I SA/Wa 967/22, że załącznik mapowy (k. 99 akt administracyjnych) i treść uchwały z 1986 r. w konfrontacji z uchwałą z 1987 r. wskazuje, że żadna z nazw ulic objętych nieopublikowaną uchwałą z 1986 r. nie została ujęta w tej formie w uchwale z 1987 r. Powyższe wskazuje na zasadność argumentacji skarżącej Gminy, która w oparciu o dokumenty urzędowe wykazywała przebieg i publiczny charakter drogi urządzonej na przedmiotowej działce. Materiał ten nie został jednakże w sposób szczegółowy oceniony przez organy, podczas gdy pozwalał on na kompleksowe, również w aspekcie czasowym, odniesienie się do zagadnienia zajętości pod drogę publiczną przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. Całokształt przywołanych wyżej argumentów strony skarżącej, w tym powoływanie się na konkretne dokumenty urzędowe, pozwalał Sądowi przyjąć, że Wojewoda, a następnie Minister błędnie, a na pewno zbyt pochopnie i pobieżnie, ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 pow. ustawy zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane będą do odniesienia się do każdego z argumentów Gminy, w tym w szczególności odniosą się do dokumentów urzędowych, z których wynika, że ul. [...] jest drogą publiczną, ustalą kiedy nadano jej ten status, odniosą się do przywołanych przez skarżącą decyzji Wojewody S. wydanych uprzednio w trybie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w stosunku do innych działek usytuowanych w tej samej ulicy. W szczególności zaś organy zobowiązane będą do ustalenia, jaka obecnie droga publiczna oznaczona numerem [...] widniejąca pod pozycją 307 w wykazie dróg lokalnych miejskich na terenie miasta T., stanowiącym załącznik do Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 31 marca 1987 r., została określona jako [...] w G. Powyższe – w ocenie Sądu – pozwoli wyjaśnić wątpliwości zgłaszane przez Gminę, która zasadnie zarzuciła organom brak przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego i poprzestanie wyłącznie na literalnej analizie uchwały z 1987 r.