II SA/Gl 765/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 marca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/751/2022/3769 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2022 r. Z.R. (strona, skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną – B.R.. Do wniosku załączył kopię orzeczenia o jej niepełnosprawności, z którego wynika, że została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2023 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 23 stycznia 2020 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 września 2020 r. Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że strona sprawuje opiekę, w ramach której pomaga żonie we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Jako negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia organ wskazał, że strona nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, natomiast osoba spokrewniona w pierwszym stopniu tj. syn, żyje, nie jest małoletni i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 21 marca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/751/2022/3769 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Według Kolegium pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, a małżonek sprawujący opiekę spełnia pozostałe wymagania ustawowe uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie może więc być brane pod uwagę przy ocenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak pomimo tego Kolegium uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za prawidłową, gdyż z treści wywiadu środowiskowego nie wynika, aby świadczona przez stronę pomoc i opieka wykraczała znacznie poza czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego i powodowała konieczność rezygnacji lub uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia nawet w wymiarze 1/2 drugiej etatu. Strona nie musi codziennie, czy całodobowo wykonywać względem żony takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałaby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. W toku zaś postępowania nie przekładała żadnych innych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad żoną. Według Kolegium, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że się z nią nie zgadza. Obecnie musi być przy żonie i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Pozostawiając żonę samą w domu naraża ją na negatywne konsekwencje zdrowotne. Obawia się, że kiedyś może zostawić np. odkręcony gaz w domu. Załączona do niniejszego wniosku dokumentacja jednoznacznie stwierdza, że jego żona wymaga stałej lub długotrwałej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 15 września 2022 r. stanowisko w sprawie zajął ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego. Poparł on osobiście złożoną przez stronę skargę i wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o orzeczenie co do istoty sprawy. Według pełnomocnika skarżącego organy mylnie interpretują przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. Nie dostrzegają długotrwałości opieki nad osobą niepełnosprawną, co wprost wynika z przedłożonego "zaświadczenia o niepełnosprawności". Sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym. Zatem już samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności lub o znacznym stopniu niepełnosprawności jest "komplementarną przesłanką przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego". Ponadto organ odwoławczy powołał całkiem inną podstawę prawną rozstrzygnięcia niż organ I instancji pozbawiając stronę możliwości złożenia odwołania od takiej nowej podstawy, czym naruszył art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."). Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że żona skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2023 r. Spornym nie jest także ani to, od kiedy niepełnosprawności istnieje, ani od kiedy datuje się ustalony stopień niepełnosprawności. Jednak zdaniem Sądu, zważywszy na pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium słusznie oceniło, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad żoną. Należy zaakcentować, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zasadnym jest badanie zaistnienia wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego przedstawionym we wskazanym powyżej piśmie legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (przykładowo wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021r., sygn. I OSK 2859/20, wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. II SA/Gl 1122/22, w Łodzi z dnia 25 października 2022 r. sygn. II SA/Łd 308/22, w Gliwicach z dnia 13 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 1022/22 oraz II SA/Gl 961/22, w Gdańsku z dnia 13 października 2022 r. sygn. III SA/Gd 252/22, w Szczecinie z 29 września 2022 r. sygn. II SA/Sz 692/22, w Łodzi z 27 września 2022 r. sygn. II SA/Łd 676/22, w Bydgoszczy z 27 września 2022 r. sygn. II SA/Bd 565/22, w Łodzi z dnia 20 września 2022 r. II SA/Łd 626/22). W konsekwencji w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium uznało, że pomoc i opieka, którą skarżący sprawuje wobec żony nie wykracza znacznie poza czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. W związku z tym według organu odwoławczego nie powoduje ona konieczność rezygnacji z zatrudnienia ani nie umożliwia jego podjęcia choćby w wymiarze 1/2 drugiej etatu. Kolegium formułując taką ocenę oparło się na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, w tym wskazało na ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, wedle którego skarżący w ramach opieki nad żoną: pomaga w codziennej higienie, pomaga w ubieraniu się, przygotowuje posiłki, podaje lekarstwa i załatwia wszelkie sprawy urzędowe i medyczne. Poza tym skarżący wykonuje wszelkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tj. pierze, sprząta, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe. W ocenie Sądu poczynione przez Kolegium ustalenia są prawidłowe, gdyż znajdują pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Podobnie prawidłowe są wyciągnięte z tych ustaleń wnioski. W znajdującym się w aktach sprawy wywiadzie środowiskowym (karty 13-14 akt administracyjnych) wskazano bowiem, że skarżący sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną żoną, a opieka ta polega na pomocy przy codziennej higienie, pomocy w ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, kontaktowaniu żony z lekarzem, wykupywaniu lekarstw i pielucho majtek. Wskazano ponadto, że skarżący stale nadzoruje wszystkie czynności wykonywane przez żonę, a poza tym wykonuje wszelkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego tj. pierze, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe. Natomiast według pisemnego oświadczenia złożonego przez skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (znajdującego się w aktach administracyjnych), wynika że żona skarżąca potrzebuje pomocy przy ubieraniu się, kąpieli, a skarżący oprócz tego gotuje, sprząta, robi zakupy. W ocenie Sądu wymienione wyżej czynności, zwłaszcza wskazane w oświadczeniu skarżącego, nie są na tyle absorbujące, aby wymagały całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Zaakcentować należy, że gotowanie, sprzątanie czy robienie zakupów przez skarżącego sprowadza się do wykonywania typowych czynności dnia codziennego podejmowanych przez osoby, które są aktywne zawodowo. Pozostałe zaś czynności takie jak: pomoc przy ubieraniu, kąpieli, czy podawanie leków nie są czynnościami, które uniemożliwiają podjęcie przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Tymczasem opieka winna mieć na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej (wyrok NSA z dnia 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20). Zaakcentowania wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021r., sygn. I OSK 282/20). Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019r., sygn. III SA/Gd 135/19). Reasumując dotychczasowego rozważania stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad żoną. Kolegium dokonało jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonało ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącego, że powody, dla których organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia różnią się od powodów odmowy wskazanych przez Kolegium. Słusznie przy tym Kolegium uznało, że ani podnoszona przez organ I instancji data powstania niepełnosprawności ani okoliczność, że skarżący jako małżonek osoby wymagającej opieki nie jest z nią spokrewniony, nie mogły stanowić podstawy od odmowy. Jednak wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego nie stanowiło to przeszkody do tego, aby Kolegium dokonało oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanki zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia czy jego niepodejmowaniem i pod kątem tej przesłanki dokonało oceny zakresu i charakteru opieki, jaki skarżący sprawuje nad swoją żoną. W toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w którym poczynione zostały ustalenia dotyczące tej opieki. Spójne informacje o jej zakresie i charakterze zostały zawarte także we wniosku skarżącego oraz w jego dodatkowym, pisemnym oświadczeniu. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do tego aby zakładać, że uzyskane w ten sposób informacje, dotyczące zakresu i charakteru opieki, są niekompletnie lub nieprawdziwie. Zwłaszcza, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił ustalenia, wedle których skarżący "sprawuje bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną żoną: pomaga w codziennej higienie, przygotowuje posiłki, podaje lekarstwa i załatwia wszelkie sprawy urzędowe i medyczne", a które nie zostały zakwestionowane w odwołaniu. Dlatego oparcie przez Kolegium odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia o inne przeszkody, niż wprost wskazane przez organ I instancji, wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego nie stanowi naruszenia wskazanych przez niego przepisów postępowania. Dodać przy tym należy, że powodem odmowy nie było niespełnienie wymogu sprawowania przez skarżącego całodobowej opieki. Nie chodzi bowiem o to, aby opieka ta była sprawowana nieprzerwanie przez 24 godziny na dobę, lecz o to, aby jej zakres i charakter rzeczywiście wymagał rezygnacji z zatrudniania lub stanowił przeszkodę do jego podjęcia, przy czym treść orzeczenia o niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie badaniu tej ostatniej kwestii. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku wnioskiem Kolegium przy jednoczesnym braku żądania strony o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.