II SA/Gl 994/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Dyrektora A w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od organu na rzecz "A" S.A. w K. kwotę 4466 (cztery tysiące czterysta sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Informacją roczną z dnia [...] r. Dyrektor A. w G. ustalił opłatę stałą dla "A." S.A. w K. za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwotach: 1) 28.277 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 2) 1.267,00 zł za pobór wód podziemnych; Strona wniosła reklamację, w zakresie opłaty wskazanej w punkcie pierwszym. Zarzucono bezzasadne nałożenie opłaty za wprowadzanie wód kopalnianych. Oparto się na treści art. 16 ust. 61e (pisownia oryginalna – faktycznie art. 16 pkt 61 lit. e) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm. – dalej p.w.). Podano, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego "A" są wodami niezanieczyszczonymi, zatem nie są ściekami. Wskazano również, że mineralizacja zrzucanych wód jest wyższa niż wód czystych, będących rzeczywistymi wodami kopalnianymi. Mineralizacja ta wynika z faktu, że na dopływ wód do zakładu górniczego kopalni składa się oprócz dopływu wód tzw. "czystych" - z górotworu oraz opadów atmosferycznych (będących faktycznymi wodami z odwodnienia zakładu górniczego), również dopływ wód tzw. "brudnych" - infiltrujących do wyrobiska z rzeki B., charakteryzujących się wysokim stężeniem chlorków oraz siarczanów. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor A. w G., działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił za powyższy okres opłatę stałą na kwotę 29.544 zł, w tym: 1) 1.267 zł za pobór wód podziemnych, 2) 28.277 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ( wody kopalniane) Organ wyjaśnił, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 219000 m3/r i wynoszącym po przeliczeniu 0.00694444 m3/s. Opłata stała w drugim przypadku została obliczona także jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 1115,58 m3/h (wartość pomniejszona o ilość infiltrujących wód z rzeki B. stanowiących, wg decyzji Ministerstwa Środowiska Naturalnych i Leśnictwa, około 38%) i wynoszącego po przeliczeniu 0,309887 m3/s. Strona zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego w części dotyczącej pkt. 2, a to określenia opłaty stałej w wysokości 28.277 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (wody kopalniane). Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji m. in.: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz bezzasadnym pominięciu argumentów przedstawionych w reklamacji, a w konsekwencji pominięciu rzeczywistego wpływu zjawiska infiltracji zanieczyszczonych wód z rzeki B. na stan niezanieczyszczonych wód podziemnych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego Skarżącego, która to czysta woda podziemna, po zanieczyszczeniu jej przez infiltrujące zanieczyszczone wody rzeki B., jest następnie wprowadzana przez Skarżącego do tej rzeki zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym, a zatem sama w sobie nie stanowi ścieku; 2) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz bezzasadnym pominięciu argumentów przedstawionych w reklamacji, a w konsekwencji zaniechaniu zbadania czystości wód podziemnych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego Skarżącego celem stwierdzenia, czy z pominięciem zjawiska infiltracji zanieczyszczonych wód z rzeki B. stanowią one tzw. niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego wyłączone z definicji ścieków określonej w art. 16 ust. 61 lit. e.) p.w. lub też stanowią wody, które nie przekraczają stężenia zasolenia określonego w art. 279 ust. 2 p.w., a przez to są zwolnione z opłat za ich wprowadzanie do wód lub do ziemi, 3) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz bezzasadnym pominięciu argumentów przedstawionych w reklamacji, a w konsekwencji niewykazanie, iż to na skutek działalności Skarżącego wprowadzane do rzeki B. (zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym) są wody, które stanowią ścieki w rozumieniu ustawy Prawo wodne, 4) naruszenie art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istnieją uzasadnione wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia "niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego" z art. 16 ust. 61 lit. e) p.w., które wpływają na sposób klasyfikacji wód odprowadzanych przez Skarżącego do rzeki B., a wątpliwości te powinny być rozstrzygane na rzecz Skarżącego, bowiem postępowanie administracyjne dotyczyło nałożenia obowiązku w postaci zapłaty opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi, która ma charakter podatku, 5) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Skarżąca wprowadza zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym do rzeki B. ścieki, podczas gdy Skarżąca zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym wprowadza do rzeki B. niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, a wody te ulegają samoczynnemu zanieczyszczaniu wyłącznie na skutek naturalnego zjawiska infiltracji zanieczyszczonych wód pochodzących z rzeki B., na które Skarżąca nie ma żadnego wpływu i nie wynika to z działalności prowadzonej przez Skarżącą; 6) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na zaliczeniu do wód podziemnych pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego również zanieczyszczonych wód infiltrujących z rzeki B. i przyjęciu, iż Skarżąca wprowadza zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym ścieki do rzeki B., 7) naruszenie art. 279 ust. 3 p.w., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego nie przekraczają stężenia zasolenia określonego w tym przepisie, a zatem wprowadzanie takich wód zwolnione jest z opłat, 8) naruszenie art. 268 § 1 pkt 2 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 5 p.w., poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepompowanie przez Skarżącego wód rzeki B. (zmieszanych na skutek infiltracji z niezanieczyszczonymi wodami podziemnymi pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego) z powrotem do tejże rzeki stanowi wprowadzenia ścieków do wód i podlega opłacie, oraz z ostrożności procesowej: 9) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób prawidłowy sposobu obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, podczas gdy organ błędne wyliczył opłatę stałą za wprowadzenie ścieków do wód lub ziemi przyjmując, iż po odjęciu ilości infiltrującej wody z rzeki B. (zdaniem organu ok. 38% ogólnej liczby wody wprowadzanej do rzeki) otrzymana dopuszczalna ilość zrzucanej wody z pozwoleniem wodnoprawnym to 1115,28 m3/h, zamiast 1112,28 m3/h, co miało wpływ na ostatecznie obliczoną opłatę zgodnie z art. 275 ust. 1 pkt 5 p.w. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że choć skarga dotyczyła jedynie punktu 2 decyzji, to jednak należy przyjąć, iż decyzja została zaskarżona w całości. Określono bowiem w niej jedną opłatę w kwocie 29.544 zł, stanowiącą sumę wszystkich opłat cząstkowych. Zakwestionowanie jednego z punktów oznacza faktycznie zakwestionowanie opłaty łącznej, a zatem całości decyzji. To pozwalało na kontrolę decyzji w pełnym zakresie. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Według art. 270 ust. 8 p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Przy tym ocena, czy wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego stanowią ścieki, nie może się ograniczać do dokonania ustaleń, że strona dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na wprowadzenie do wód lub do ziemi tych wód jako ścieków. Należy zauważyć, że pozwolenie, na które powołuje się organ, zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm. – dalej też jako p.w. z 2001 r. Zgodnie z jej art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Natomiast zaskarżona decyzja została oparta na przepisach aktualnie obowiązującego Prawa wodnego (z 2017 r.), którego art. 16 pkt 61 lit. e) pod pojęciem "ścieków" nakazuje rozumieć wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych". Proste zestawienie cytowanych przepisów art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) p.w. z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. jasno pokazuje, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia (tj. pod rządem Prawa wodnego z 2001 r.), w świetle pierwszego z wymienionych przepisów, niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi pod rządem Prawa wodnego z 2017 r. już nie są. Powołana wyżej definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e) p.w. nakazuje zatem przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami, dotyczącymi: 1) wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie; 2) niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Zatem od dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego istotnie zmieniły się przepisy prawa definiujące pojęcie "ścieków". Z tego względu w procesie interpretacji przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu. Jednocześnie, zdaniem Sądu, pojęcie wód niezanieczyszczonych odnosi się tylko do wód pierwotnie pozbawionych zanieczyszczeń, a nie do wód, które uzyskują swoje właściwości – w szczególności parametry zanieczyszczeń wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym lub w przepisach – w wyniku procesu oczyszczania. Rezultat tego procesu, nawet jeżeli zachowuje wspomniane parametry, ma status wody oczyszczonej, a nie niezanieczyszczonej. Decyzja organu zawiera opis stanu faktycznego, cytaty z przepisów, odwołuje się do pozwolenia wodnoprawnego i dość pobieżnie odnosi się do zarzutów z reklamacji. Obliczając kwotę opłaty stałej za usługi wodne organ uwzględnił m. in. decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 lutego 1995 r. oraz różnicę pomiędzy całkowitą ilością wód wprowadzanych, a ilością wód infiltrowanych do wyrobiska z rzeki B.. Stąd opłata stała została pomniejszona o ilość infiltrujących wód z rzeki B. stanowiących, wg ww. decyzji około 38%. Po pierwsze, decyzji tej, która była podstawą rozstrzygania nie dołączono do akt sprawy, stąd rozstrzygnięcie należy uznać za dowolne i nieweryfikowalne (art. 77 §1 i 80 k.p.a.). Po drugie, są to dane wysoce nieaktualne, pochodzące sprzed wielu lat. W żaden sposób nie wykazano, by wartości te nadal były miarodajne. Jest to istotne dla realizacji zasady "zanieczyszczający płaci". Tymczasem już w reklamacji podawano, że "Kopalnia prowadzi systematyczne badania jakości wód napływających z górotworu, jak też wód zmieszanych, będących pod wpływem zanieczyszczeń z rzeki B.." Do tych zarzutów nie odniesiono się w sposób szczegółowy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Wszystkie te uchybienia art. 7, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji i zebrać wszelkie niezbędne dokumenty w aktach sprawy, pozwalające na weryfikację rozstrzygnięcia, nie tylko przez Sąd, ale i samą stronę. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (849 zł) i koszty zastępstwa procesowego (3617 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.