I OW 125/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] z dnia 4 maja 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku C.S. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 4 maja 2020 r. Burmistrz [...], w imieniu którego działa Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej wnioskodawca), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w zakresie ustalenia organu pomocy społecznej właściwego w sprawie wniosku C.S. (dalej zainteresowany), przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej [...] w [...], gmina [...], w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 26 lutego 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło pismo z 17 lutego 2020 r. nr [...] Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wraz z kompletem dokumentów w celu rozpatrzenia wniosku klienta. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] 2 marca 2020 r. przesłał zawiadomienie o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością miejscową wraz z wywiadem środowiskowym cz. I oraz załącznikami, gdyż zgodnie z art. 101 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ups nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] pismem z 13 marca 2020 r. zwrócił wywiad środowiskowy cz. I wraz z załącznikami argumentując, że zgodnie z orzecznictwem sądowym nie ma możliwości zwrotu tak przekazanej sprawy, a jedynie wdanie się w spor kompetencyjny [winno być spór o właściwość; art. 4 in princ. ppsa]. Pismem z 25 marca 2020 r. wnioskodawca odesłał komplet dokumentów Burmistrzowi Miasta i Gminy [...], który odesłał je znów pismem z 8 kwietnia 2020 r. Wnioskodawca podniósł, że C.S. ma meldunek na terenie gminy [...] i nie jest osobą bezdomną. Ma on czasowy meldunek w gminie [...] i w tej gminie ma swoje miejsce zamieszkania. Zdaniem wnioskodawcy nie w każdym przypadku miejsce zamieszkania musi być tożsame z miejscem zameldowania. Obowiązek meldunkowy ma na celu rejestrację faktu pobytu określonej osoby w danej miejscowości, ale nie nadaje pobytowi status miejsca zamieszkania. Miejsce zamieszkania winno być ustalane w oparciu o art. 25 Kodeksu cywilnego. Wnioskodawca wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, działający w zastępstwie Burmistrza Miasta i Gminy [...], pełniący obowiązki Zastępcy Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy w [...] wniósł o wskazanie Burmistrza [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku C.S. Organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 6 ups, lecz art. 101 ust. 2 ups. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ups osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Pojęcie lokalu zdefiniowane zostało jako lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Lokalem nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups takiego pomieszczenia, które nie spełnia podstawowych warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych typu: szopa, garaż, budynek gospodarczy. W ocenie organu dom dziecka kryteriów lokalu mieszkalnego nie spełnia. Organ powołał wyrok WSA w Poznaniu z 3 października 2012 r. II SAB/Po 36/12 [Lex 1241704], w którym wskazano, że za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 ze zm.) i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1964 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis operuje pojęciem (1) zamieszkiwania w lokalu i (2) zameldowania na pobyt stały, podczas gdy art. 25 kc - (1) zamieszkiwania miejscowości z (2) zamiarem stałego tam przebywania. Zakwalifikowanie danej osoby jako bezdomnej w rozumieniu art. 6 ukt 8 ustawy o pomocy społecznej nie przesadza zatem w sposób negatywny o posiadaniu przez nią miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. Z uwagi na ostatnie miejsce zameldowania zainteresowanego jako bezdomnego na terenie gminy [...], organem właściwym w sprawie rozpoznania wniosku o umieszczenie go w domu pomocy społecznej jest Burmistrz [...]. Pismem z 15 lipca 2020 r. Wicedyrektor [...] w [...] wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W piśmie wskazano, że wychowanek [...] C.S. [...] grudnia 2019 r. ukończył osiemnaście lat. Chłopiec jest osobą niepełnosprawną umysłowo, ze zdiagnozowaną schizofrenią oraz całościowymi zaburzeniami rozwojowymi; nie ma osób bliskich, które mogłyby się nim zając. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. W sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, dalej ups), gdyż zainteresowany nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups. Bezsporne jest, że przebywa on w placówce opiekuńczo-wychowawczej [...] w [...]. Na podstawie art. 93 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821), placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne. Przebywanie C.S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej - mimo ukończenia 18 lat - świadczy o tym, że ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe. Wykładnia celowościowa art. 6 pkt 8 ups prowadzi do wniosku, że przepis ten nie obejmuje osób przebywających w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. W sprawie nie ma też zastosowania art. 101 ust. 6 ups, gdyż regulacja ta określa jedynie właściwość gminy dla mieszkańca domu pomocy społecznej, a contrario - nie placówki opiekuńczo-wychowawczej. W sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ups, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10.2.2009 r. I OW 164/08; 27.6.2013 r. I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09). Analiza akt sprawy wskazuje, że zainteresowany nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a więc ma również ograniczone możliwości wyboru lokalizacji swojego centrum życiowego. Świadczy o tym pismo z 15 lipca 2020 r. Wicedyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, w którym przebywa zainteresowany; wniosek z 28 października 2019 r. B.W. (ustanowioną postanowieniem z [...] marca 2016 r. Sądu Rejonowego w [...] opiekunem prawnym C.S. -uzasadnienie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] kwietnia 2018 r.) o umieszczenie zainteresowanego w domu pomocy społecznej (chłopiec jest osobą upośledzoną umysłowo w stopniu lekkim, choruje na schizofrenię i zespół Aspergera; ze względu na swój stan zdrowia chłopiec nie może dłużej przebywać w placówce, a jest osobą wymagającą stałej opieki, regularnie przyjmuje leki doustnie i w zastrzykach, wymaga pomocy lub nadzoru w codziennych czynnościach - myciu, ubieraniu, przygotowywaniu posiłków, praniu, sprzątaniu; samodzielnie nie będzie w stanie funkcjonować, wymaga stałej, całodobowej opieki i pomocy; nie ma osób w środowisku, które mogłyby zaopiekować się nim, u których mógłby zamieszkać i liczyć na właściwą pomoc; matka chłopca jest również osobą chorą psychicznie, pozbawioną władzy rodzicielskiej; ojciec chłopca jest osobą starszą, schorowaną, przez wiele lat nie utrzymywał z synem żadnych kontaktów, obecnie są to kontakty sporadyczne, ojciec również nie "ma" [zapewne "nie miał w okresie poprzedzającym uzyskanie pełnoletności z dniem [...] grudnia 2019 r. przez C.S."] władzy rodzicielskiej; nie ma rodzeństwa ani dalszej rodziny, która mogłaby przejąć opiekę nad chłopcem); opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej (wymaga stałej pomocy... w czynnościach dnia codziennego; [wymaga] stałego nadzoru i opieki); zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej (rozpoznane choroby: schizofrenia, upośledzenie umysłowe lekkie, inne całościowe zburzenia rozwoju - autyzm); zaświadczenie lekarza psychiatry z [...] stycznia 2020 r. (lekarz specjalista zalecił, aby przebywał w miejscu, które już zna - DPS w [...] - i z którego będzie miał dobry dojazd do swojej obecnej szkoły, aby mógł kontynuować naukę w obecnej szkole); zaświadczenie psychologa z 30 stycznia 2020 r. (bardzo proszę o skierowanie do DPSu w [...] ze względu na to, że tę placówkę C. już zna oraz ma z niej dojazd do swojej obecnej szkoły, którą chce kontynuować i dokończyć); orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] kwietnia 2018 r., w którym wskazano adres zamieszkania zainteresowanego: [...], [...], ul. [...]. W zgłoszeniu do ubezpieczenia zdrowotnego wskazano jako adres zamieszkania zainteresowanego: gmina [...], miejscowość [...]. Powołane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że obecnie głównym ośrodkiem życiowym C.S. jest placówka opiekuńczo-wychowawcza. W konsekwencji przyjąć należy, że jego miejscem zamieszkania, w rozumieniu art. 25 kc, na dzień składania wniosku, jest miejscowość [...] w Gminie [...]. Tym samym Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest organem właściwym do rozpoznania wniosku - art. 101 ust. 1 ups. W okresie od 23 lipca 2019 r. do 8 sierpnia 2019 r. i od 4 września 2019 r. do 9 października 2019 r. zainteresowany był hospitalizowany głównie z powodu agresji - głównie werbalnej (zaświadczenie lekarza psychiatry z [...] stycznia 2020 r.). Mając na uwadze szczególną sytuację osobistą i zdrowotną zainteresowanego, a nadto charakter placówki opiekuńczo-wychowawczej [...] w [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] byłby właściwy także w przypadku szczególnie uzasadnionym (art. 101 ust. 3 ups). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji.