III SA/Kr 717/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie S WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 14 marca 2022 r.nr SKO.NP/4115/88/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Ponownie wydaną w sprawie decyzją z 16 lutego 2022 r. Burmistrz S. odmówił T. Ł. (dalej: skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1265) - dalej: u.ś.r. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art.17 ust. 1b u.ś.r. polegające na nierespektowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, co naruszało art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 14 marca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że pomimo ponownego dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak również art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należało uznać, że kwestionowana decyzja odpowiadała prawu, gdyż skarżący nie spełniał przesłanki z art. 17 b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. ponieważ nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego. Kolegium ustaliło, że żona skarżącego posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z 26 lutego 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do dnia 31 marca 2023 r. ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 6 listopada 2020 r., natomiast ustalony jej stopień datuje się od 16 grudnia 2020 r. Nadto legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 19 stycznia 2021 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji od 15 grudnia 2020 r. do stycznia 2022 r. Dalej Kolegium ustaliło w oparciu o Kartę informacyjną leczenia szpitalnego, że w okresie od 24 czerwca 2021 r. do 2 lipca 2021 r., że rozpoznano u żony skarżącego kostniakomięsaka kości piszczelowej lewej w stadium rozsiewu do płuc. W dniu 25 czerwca 2021 r. wykonany został zabieg operacyjny w postaci amputacji lewej nogi na poziomie uda po zakończeniu chemioterapii przedoperacyjnej. Następnie w lipcu 2021 r. żona skarżącego przeszła chirurgiczne zabiegi związane z leczeniem przerzutów nowotworowych w obrębie płuca lewego. Na skutek wymienionych schorzeń żona skarżącego poruszała się na wózku inwalidzkim; ubocznym skutkiem chemioterapii była neuropatia, która sparaliżowała nerwy powodując brak czucia. Z oświadczenia skarżącego wynikało, że u jego żony występują znaczne problemy podczas spożywania posiłków, np. nie potrafi utrzymać szklanki, potrzebuje pomocy w krojeniu, smarowaniu masłem, wymaga pomocy przy korzystaniu z toalety, nie jest w stanie sama się umyć, nie porusza się po schodach, wymaga noszenia, nie jest w stanie samodzielnie się ubrać oraz przemieścić się z łóżka na krzesło z powrotem. Skarżący we wniosku o przyznanie świadczenia oświadczył, że jest rolnikiem i z dniem 1 listopada 2021 r. zaprzestał wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Z danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynikało także, że z dniem 22 października 2021 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, którą wykonywał od dnia 8 maja 2017 r. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania skarżący przedłożył poniższe dokumenty: badanie żony wykonane 31 stycznia 2022 r. według skali Barthel przez specjalistę pielęgniarstwa rodzinnego, z którego wynikało, że pacjentka odnośnie wykonywania czynności życia codziennego jest niesamodzielna i całkowicie zależna (20 pkt), oświadczenie O Sp. z o.o., z którego wynikało, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą w okresie od 1 lipca 2020 r. do 15 października 2021 r. świadczył usługę kierowania pojazdem na rzecz tej spółki. Umowa została rozwiązana za porozumieniem stron na prośbę skarżącego, ponieważ specyfika pracy wiązała się z ciągłym przebywaniem w trasie poza miejscem zamieszkania, co uniemożliwiało zapewnienie opieki nad ciężko chorą żoną, zaświadczenie z KRUS-u Placówka Terenowa w D. z 3 lutego 2022 r. potwierdzające, że skarżący ostatnio w okresie od 8 maja 2017 r. do nadal z mocy ustawy podlegał jako rolnik ubezpieczeniom społecznym, zaświadczenie wystawione w 3 lutego 2022 r. przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. potwierdzające, że skarżący w latach 2019-2021 ubiegał się o dopłaty w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, otrzymując z tego tytułu stosowne kwoty. Odnośnie roku 2021 widnieje zapis: "obsługa sprawy niezakończona"; oświadczenie z 7 lutego 2022 r., że sprawuje stałą opiekę nad swoją niepełnosprawną żoną i z tego powodu zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej oraz pracy w gospodarstwie rolnym o pow. 5,61 ha przeliczeniowego. Podniósł, że wszystkie prace związane z gospodarstwem rolnym wykonuje jego szwagier i to on w pełni przejął całość wykonywanych prac. Zdaniem Kolegium nie sposób było uznać aby skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, skoro jak wynikało z informacji uzyskanej z Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa był on zarejestrowany jako producent rolny i od 2019 r. pobierał dopłaty w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kolegium wyjaśniło, że za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Z kolei za gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 333), o którym mowa w art. 3 pkt 6 u.ś.r., należało uważać obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Stosownie zaś do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775) użyte w ustawie określenia rolnik oznaczały - rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne było położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Kolegium treść przytoczonych przepisów wskazywała, że płatności przysługiwały osobom, które rzeczywiście wykonują pracę w gospodarstwie rolnym. Samo bowiem posiadanie gospodarstwa rolnego nie było wystarczającym i samoistnym warunkiem otrzymania płatności. Na rolniku spoczywa bowiem obowiązek przestrzegania praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, które wchodzą w zakres prowadzenia gospodarstwa rolnego i z tego tytułu korzyści w postaci otrzymywanych dopłat unijnych. Przy czym prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, z reguły stanowił obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a tym samym osiągania z niego dochodu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego tj.: – art. 38 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021, poz. 266) w zw. z art. 17b ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że na dzień złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. skarżący prowadził gospodarstwo rolne pomimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do ustalenia, że skarżący faktycznie prowadził gospodarstwo rolne; – art. I7b ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez uznanie, że skarżący posiadał status rolnika pomimo, że nie wykonywał czynności faktycznych warunkujących uznanie go za osobę prowadzącą gospodarstwo rolne; – art. 17b ust. 1 pkt. 1 w zw. art. 17 ust. 1 u..ś.r. w zw. z art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z dnia 2013.12.20) przez uznanie, że uzyskiwanie dopłat obszarowych było jednoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, podczas gdy zasady przyznawania dopłat nie uzależniają ich przyznania od wykorzystywania gruntu do działalności rolniczej; II. prawa procesowego: – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1301) - dalej "k.p.a.", przez brak należytego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy skutkujący błędem w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w dacie złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r. jak i po tym dniu skarżący prowadził gospodarstwo rolne; – art. 76 k.p.a. przez objęcie walorem dokumentu urzędowego zaświadczenia w zakresie treści, które nie leżą w zakresie działania organu publicznego i uznanie, że zaświadczenie to stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone; – art. 140 w zw. z art. 35 k.p.a. przez gromadzenie dowodów nieistotnych w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do przewlekłego prowadzenia postępowania i narażenia strony postępowania na szkodę; – art.138 § 1 ust. 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. W uzasadnieniu zarzutów skarżący zakwestionował dokonywanie ustaleń na podstawie zaświadczenia KRUS oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. Powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., I OSK 1273/20. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Kolegium, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dokonało ustaleń co do stanu faktycznego w sposób naruszający dodatkowo zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że sytuacja rodzinna skarżącego opiekującego się bardzo chorą żoną (co potwierdzały dokumenty dotyczące jej stanu zdrowia i wywiad środowiskowy) była bardzo trudna (na utrzymaniu dodatkowo dwójka małych dzieci). Kwestia posiadania ubezpieczenia (albo z tytułu opłacania składek KRUS, albo z powodu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) była więc w sytuacji skarżącego niezwykle istotna. Sam wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 4 listopada 2021 r. i od tego czasu, organ I instancji dwukrotnie odmawiał przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten, co słusznie stwierdziło Kolegium w decyzji z 13 stycznia 2022 r. uchylającej w całości zaskarżoną decyzję, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i z tych powodów "... w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie części przepisu art. 17 ust. 1b..."(dalej Kolegium powołało liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Pomimo tego, że zasadniczo, zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a. wytyczne organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego są wiążące do organu I instancji – organ I instancji powtórzył praktycznie identyczną argumentację prawną opartą na błędnej wykładni prawa materialnego. Powołany powyżej art. 138 § 2a k.p.a. stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z tych to powodów sądy administracyjne powszechnie uznają, że przepis ten wiąże organ I instancji co do kierunku wykładni prawa materialnego. Przykładowo w wyroku z 20 listopada 2020 r., I GSK 595/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że na podstawie art. 138 § 2 kpa k.p.a. "organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa". Wypowiedzi o wiążącym charakterze omawianych wytycznych spotyka się także w doktrynie, z tym wszakże doprecyzowaniem że "związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego nie jest bezwzględne" (zob.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37; Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 138). Jako przykłady sytuacji, w których takie związanie ustaje, podaje się w szczególności przypadek ustalenia przez organ I instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, że wskazane przez organ odwoławczy przepisy nie znajdą zastosowania jako podstawa prawna nowej decyzji, tudzież w razie stwierdzenia, że w trakcie rozpoznawania sprawy między instancjami nastąpiła zmiana stanu prawnego (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37). W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie wystąpił, organ I instancji nie zastosował się do wiążącej go wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i ponownie odmówił przyznania świadczenia. Co więcej w części uzasadnienia pierwotnej decyzji z 6 grudnia 2021 r. jak i ponownej decyzji z 16 lutego 2022 r., jako uzasadnienie odstąpienia od wytycznych Kolegium w zakresie interpretacji prawa materialnego, organ I instancji powołał się na wystąpienie pokontrolne Wojewody Małopolskiego i jego zalecenia pokontrolne. W ocenie Sądu powoływanie się na stanowisko organów nadzoru w zakresie interpretacji prawa materialnego (nota bene całkowicie niegodnego z prawem, o czym świadczy bogato cytowane przez Kolegium orzecznictwo sądów administracyjnych) dodatkowo narusza zasadę praworządności postępowania z art. 6 k.p.a. Interpretacje czy też wytyczne w zakresie stosowania prawa dokonywane przez inne organy nie mogą stanowić jedynej podstawy prawnej do działania organów. Powołany bowiem art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a więc nie wytycznych organów nadzoru. Dodatkowo, z dostępnych na stronie BIP MGOS S. wytycznych Wojewody Małopolskiego nr WP-V.431.33.2021 z 26 września 2021 r. wynika, że dopiero wyrok sądowy Wojewoda uznałby za podstawę do odstąpienia od forsowanej, błędnej, interpretacji stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak bowiem wskazał Wojewoda Małopolski "Należy rozróżnić sprawy rozpatrywane przez Organ I instancji w warunkach związania zapadłym w konkretnej i indywidualnej sprawie wyroku sądu administracyjnego, który wiąże Organ I instancji od spraw rozpatrywanych ponownie po orzeczeniu kasatoryjnym Organu II instancji, które nie wiąże Organu I instancji w zakresie oceny prawnej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) «Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie», powoduje to, że organy administracji publicznej przy ponownym rozpoznawaniu sprawy muszą orzec w warstwie merytorycznej zgodnie z wytycznymi Sądu orzekającego w tej konkretnej sprawie, co powoduje, że w tej konkretnej sprawie należy orzec z pominięciem brzmienia przedmiotowego przepisu, a z uwzględnieniem wykładni zastosowanej w wyroku TK oraz orzeczeniu sądu administracyjnego. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do spraw rozpatrywanych ponownie po wydaniu decyzji kasatoryjnej przez Organ II instancji" (str. 15 wystąpienia pokontrolnego). W ocenie Sądu, powyższe stanowisko pomija treść art. 138 §2 i §2a k.p.a. zobowiązującego organ I instancji do stosowania wytycznych organu odwoławczego w zakresie interpretacji przepisów prawa materialnego. Rozpatrując natomiast kwestię dowodową czy skarżący z chwilą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia prowadził gospodarstwo rolne z uwagi na złożone wnioski o dopłaty, to Sąd zauważa, że wniosek o dopłaty za rok 2021 został złożony w początku lub w pierwszej połowie 2021 r. (w aktach administracyjnych brak zresztą danych, kiedy dokładnie wniosek o płatności został złożony), a zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (w rozumieniu otrzymywanie dochodów z tytułu dopłat bezpośrednich) miało nastąpić w listopadzie 2021 r. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego należało złożyć w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie natomiast z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2021 r. w sprawie określenia dłuższego terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2021 r. (Dz. U. poz. 908) – termin został wydłużony do 17 czerwca 2021 r. Nie wiadomo wiec z jakich przyczyn, Kolegium zakwestionowała wiarygodność oświadczenia skarżącego, że 14 listopada 2021 r. nadal prowadził działalność rolniczą. Rozpatrywana sprawa jest więc o tyle specyficzna, że organ I instancji, wbrew prawu, oparł swoje stanowisko na wytycznych Wojewody co do koniczności stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., a następnie Kolegium przyjęło, że skoro skarżący jest zarejestrowany "jako producent rolny i od 2019 r. pobiera dopłaty w ramach systemu wsparcia bezpośredniego" to prowadzi nadal działalność rozlicza. Zdaniem Sądu, zasadne więc były zarzuty skargi naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia 4 listopada 2021 r. skarżący nadal prowadził gospodarstwo rolne. Fakt złożenia wniosku o płatności rolne (z dużym prawdopodobieństwem na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) nie rozstrzyga o fakcie prowadzenia tegoż gospodarstwa w dacie wniosku. Sąd podkreśla, że z akt dotyczących stanu zdrowia żony skarżącego wynika, że najprawdopodobniej dopiero po złożeniu wniosku o płatności za 2021 r. stwierdzono u żony skarżącego poważne dolegliwości, które ostatecznie w listopadzie 2021 r., stały się przyczyną podjęcia opieki nad żoną i wystąpienia o przyznanie świadczenia. Zbieżna czasowo jest również rezygnacja skarżącego z samozatrudnienia (15 października 2021 r.). W ponownym postępowaniu organy ustalą z jakich powodów obsługa sprawy płatności za 2021 r. w lutym 2022 r. była jeszcze "niezakończona" (k. 23 akt administracyjnych) i czy w związku z tym można będzie przyjąć, że skarżący nadal w listopadzie 2021 r. i później prowadził gospodarstwo rolne. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.