I SA/Wa 587/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2022 r. ze skargi M. N. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] października 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z 7 października 2021 r- nr 008481/2021/SW/UCH/947 Wojewoda Swiętokrzyski na podstawie art. 13 a ust. 1, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (D.U. 2019, poz. 2407 ze zm.), dalej "ustawa o pomocy" i art. 104, 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej "kpa", uchylił w okresach: od 1 stycznia 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r., od 1 września 2020 r. do 30 września 2020 r., od 1 stycznia 2021 r do 31 stycznia 2021 r. prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu 30 września 2019 r. M. N. na dziecko T. N. , ur. [...].10.2015 r. Odwołanie wniosła M. N. , dalej "Skarżąca". Decyzją z 29 grudnia 2021 r. znak: DSZ.V.5321.1.1216.2021.MK, Minister Rodziny i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał tę decyzję w mocy. Organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny. 3 lipca 2019 r. Skarżąca złożyła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz syna wskazując, że ojciec dziecka przebywa i jest zatrudniony w Austrii. Wojewoda Świętokrzyski 30 września 2019 r. przyznał to świadczenie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. uznając, że Skarżąca była aktywna zawodowo na terytorium R:P: i państwem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Polska. 27 października 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski decyzją znak PZS.XI 947.3814.2019.MSz/MGr uchylił Skarżącej prawo do świadczenia od 1 września 2020 r. do 30 września 2020 r. i od 1 stycznia 2021 do 31 stycznia 2021 r. Organ II instancji wskazując na art. 27 ust. 4 ust. 3 i 5 ust. 1 ustawy o pomocy i art. 10 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i niektórych innych ustaw (D.U. 2019, poz.924), wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. prawo to ustala się począwszy od 1 lipca 2019 r. o ile prawo do świadczenia wychowawczego w okresie w którym jest ustalane nie jest przyznane. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej w sprawach wniosków złożonych po 30 września 2019 r. prawo do świadczenia ustala się do dnia 31 maja 2021 r. Stosownie do art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy jeżeli wojewoda ustali, że osoba uprawniona do świadczenia lub członek jego rodziny przebywa poza granicami Polski w państwie w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia ustala prawo do świadczenia wychowawczego. Przepisy mającego zastosowanie w tej spawie rozporządzenia 883/2004 zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć dwukrotnego pobierania świadczenia. Ustalona w tym rozporządzeniu zasada pierwszeństwa która przewiduje, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnia lub pracy na własny rachunek a w drugiej prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty a w trzecim prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania. (art. 68 ust. 1 lit a rozporządzenia w zw. z art. 10). Zgodnie z art. 68 ust. 2 i 3 lit. a rozporządzenia w przypadku zbiegu uprawnień świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mającym pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim wypadku określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy która przekracza tę kwotę. Organ uznał prawidłowość ustaleń organu I instancji. Ojciec dziecka był aktywny zawodowo na terytorium Austrii od 26 marca 2018 r. do 6 grudnia 2019 r., od 20 kwietnia 2020 r., do 21 sierpnia 2020 r., od września 2020 r. do 18 grudnia 2020 r. oraz od 11 stycznia 2021 r. Zasadnym jest zatem uchylenie świadczenia wychowawczego we wskazanym przez organ I instancji okresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca zaskarżając decyzję w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z samego faktu pracy poza Polską nie wynika automatyzm w postaci pobierania świadczenia na dziecko w tym państwie. Ojciec dziecka nigdy nie starał się o świadczenie w Austrii, gdzie pracował. Zdaniem Skarżącej skoro dziecka mieszka z nią w Polsce a sama pracuje właściwym do przyznania świadczenia jest Polska. Uzasadnienie nie spełnia nadto wymogów art. 8 i 9 kpa, zacytowane przepisy są nieczytelne a organ nie wskazał na jakim materiale dowodowym się oparł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa. Materialnoprawną podstawę wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. ustawy o pomocy. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 tej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy, stanowi, że w przypadku, gdy osoba o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej będą miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie zaś do art. 2 pkt 15 przez przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy rozumieć rozporządzenie nr 883/2004 oraz rozporządzenie nr 987/2009. Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2018 r. sygn. I OSK 390/18, CBOSA). Świadczenie wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenie rodzinne. Stosownie do rozporządzenia nr 883/2004 określenie ,,świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Definicja ta jest bardzo szeroka i swoim zakresem obejmuje nie tylko świadczenia, które zostały umiejscowione w polskim prawie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ale również inne świadczenia, które mają odpowiadać wydatkom rodziny. Niewątpliwie takim świadczeniem jest świadczenie wychowawcze, które ma wspomóc rodzinę w wychowywaniu dzieci i którego celem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego podstawowych potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tak jak świadczenia rodzinne wymienione w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) Zauważyć należy, że po myśli art. 3 ust. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Określenie ,,świadczenia rodzinne" oznacza w myśl art. 1 lit. z rozporządzenia nr 883/2004 - wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca wnioskiem z 3 lipca 2019 r., ubiegała się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniego syna T. N. . Świadczenie zostało przyznane począwszy od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Po przyznaniu świadczenia organ uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji i wskazując na okresy zatrudnia ojca dziecka w Austrii uchylił prawo do świadczenia wychowawczego we wskazanych w decyzji organu I instancji okresach. Art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. stanowi, że w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: a) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania, b) w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu, kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do następujących kryteriów dodatkowych: i) w przypadku świadczeń uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że taka praca jest wykonywana i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najwyższa kwota świadczeń przewidzianych przez kolidujące ustawodawstwa. W tym ostatnim przypadku koszt świadczeń dzielony jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu wykonawczym; ii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie otrzymywania emerytur lub rent: miejsce zamieszkania dzieci, pod warunkiem że emerytura lub renta jest wypłacana na podstawie jego ustawodawstwa i, dodatkowo, w odpowiednim przypadku, najdłuższy okres ubezpieczenia lub zamieszkania na podstawie kolidujących ustawodawstw; iii) w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania: miejsce zamieszkania dzieci. Z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania. W wyroku z 17 stycznia 2018 r. (sygn. I OSK 972/16, opubl. w CBOSA) dotyczącym wprawdzie interpretacji art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że samo ustalenie, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w art. 23a ust. 5 i 6 ustawy pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa (obecnie wojewoda) w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W praktyce zatem organ powinien wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (wyrok NSA z 21 lipca 2010 r., sygn. I OSK 556/10, dostępny w CBOSA). W konsekwencji, marszałek województwa (obecnie wojewoda) nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia, ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie. Takie okoliczności pozwalają marszałkowi województwa (obecnie wojewodzie) jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej kolejności organ ten powinien przystąpić do zbadania, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi na podstawie art. 67-69 tego rozporządzenia. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 295/11 (LEX nr 990242): ,,aby w ogóle można było zastosować przepisy rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracyjne powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania, ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony ojciec dzieci". Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia art. 7 kpa., art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kpa. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wspomnieć też tu należy, wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona z obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, powinna złożyć wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, jak też dowody, w jej ocenie mające znaczenie w sprawie. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 kpa., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej w części decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie respektował w pełni obowiązków wynikających ze wspomnianych wyżej przepisów a uzasadnienie decyzji jest powierzchowne. Po drugie zwrócić należy uwagę, że Wojewoda uchylił prawo do świadczenia od 1 stycznia 2020 r do 30 kwietnia 2021 r. W okresie tym mieszczą się kolejne wymienione w tym okresie okresy: od 1 września 2020 r do 30 września 2020 r. oraz od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2020 r. Po co te kolejne wymienione okresy nie wiadomo. Poza tym jak wynika z oświadczenia o zatrudnieniu ojca dziecka były to okresy: 26 marca 2018 r. - 6 grudnia 2019 r., 20 kwietnia 2020 r. do 21 sierpnia 2020 r., 21 września 2020 r. do 18 grudnia 2020 r.; 11 stycznia 2021 r – nadal. Z ustaleń faktycznych organu wynika natomiast, że ojciec dziecka nie pracował w Austrii w okresach: 1 stycznia 2020 r. -19 kwietnia 2020 r. 1 stycznia 2021 r., - 10 stycznia 2021 r. Czyli w okresie od 1 stycznia do 19 kwietnia 2020 r. nie ma mowy o zastosowaniu przepisów o koordynacji gdyż w tym okresie ojciec dziecka nie pracował za granicą, podobnie jak w okresie od 1 stycznia 2021 do 10 stycznia 2021r. Ostatecznie nie wiadomo jakie ustalenia i na podstawie jakich dowodów dały organowi podstawę do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego w określonych datach. Powyższe implikowało zaś Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z wnioskiem skarżącej. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie dokonanie jednoznacznych ustaleń dotyczących ustalenia czy w okresie na jaki przyznano w Polsce świadczenie wychowawcze było ono również wypłacane w Austrii (strona skarżąca temu zaprzecza), w przypadku ustalenia że nie było wypłacane organ ustali tytuł przyznania tych świadczeń, w aspekcie zarówno ich pobierania, charakteru oraz wysokości (tytułu w rozumieniu przepisów wspólnotowych – rozporządzenia nr 883/2004). Ustalenia te powinny natomiast opierać się na współpracy krajowych instytucji państw członkowskich i polegać na wymianie danych niezbędnych do ustalenia praw i obowiązków ubezpieczonych oraz świadczeniobiorców. Wprost stanowi o tym art. 11 ust. 4 ustawy o świadczeniach., zgodnie z którym wojewoda wymienia dane w zakresie świadczenia wychowawczego w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, za pośrednictwem punktu kontaktowego, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Przypomnieć raz jeszcze należy organowi, że do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie. Dalsze postępowanie w sprawie będzie konsekwencją tych ustaleń. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ppsa Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.