II OSK 1061/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 855/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 855/19, oddalił skargę Fundacji [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją tą Burmistrz [...] – w wyniku załatwienia wniosku Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo–socjalnego - kancelarii, dróg wewnętrznych, parkingu, ogrodzenia, studni kopanej, bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłączy - wod. kan. i elektrycznego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] (decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2019 r.). Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Fundacja [...] w [...] (dalej: Fundacja) złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza oraz o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Do złożonego wniosku został dołączony Statut Fundacji. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium zwróciło się do Fundacji o wykazanie zasadności - z punktu widzenia interesu społecznego - udziału Fundacji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2019 r. W odpowiedzi Fundacja w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśniła, że interes społeczny na który się powołuje, to kontrola społeczna procesu wydawania decyzji dla Nadleśnictwa [...], w tym wypadku kontrola zgodności procesu administracyjnego polegającego na zezwalaniu na zabudowę obszarów niezurbanizowanych z przepisami prawa, w szczególności z wymogami jakie stawiane są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie w interesie społecznym jest, by przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie dochodziło do rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. – działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 oraz art. 157 § 1 i 2 K.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. Organ wskazał, że w przypadku wniosku składanego przez taki podmiot jak Fundacja konieczne jest wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu, któremu zarzuca się wadę nieważności, wywołuje skutki nie dające się pogodzić z interesem społecznym. Tego rodzaju argumentacji we wniosku oraz w jego uzupełnieniu zabrakło. Uzasadnia to przyjęcie stanowiska, iż przedstawione uzasadnienie wniosku Fundacji nie było wystarczające dla wykazania istnienia interesu społecznego w prowadzeniu postępowania nieważnościowego z inicjatywy Fundacji. Podane okoliczności odnoszące się zasadniczo wyłącznie do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, (gdyż pozostała argumentacja uzasadniała istnienie rażącego naruszenia prawa przez kwestionowaną decyzję) jest zbyt ogólna i nie może być uznana za wystarczającą. Kolegium zaakcentowało, że interes społeczny powinien być powiązany z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś z postępowaniem zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. W skardze na ww. postanowienie Fundacja zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że nie udowodniła, iż za wszczęciem postępowania przemawia słuszny interes społeczny, w sytuacji gdy w piśmie z [...] maja 2019 r. szczegółowo wykazała źródła interesu społecznego, tj.: 1) brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie oznaczało funkcjonowanie w obrocie wadliwej decyzji, której mankamenty - szczególnie dotyczące analizy funkcji - są rażące, a biorąc pod uwagę fakt, że decyzja zezwala na zabudowę obszarów dotychczas niezurbanizowanych, w interesie społecznym jest, by decyzja została skontrolowana pod kątem rażących wad; 2) Fundacja od lat zaangażowana jest w działania mające na celu ochronę przyrody na obszarach Pogórza [...] oraz Gór [...], a także [...]. Uczestniczyła w kilkudziesięciu postępowaniach dotyczących zarówno budowy, przebudowy, remontów dróg, jak i innych przedsięwzięć, gdzie zagrożone były gatunki chronione; zatem przez swoje doświadczenie i długoletnią działalność jest w stanie przyczynić się do lepszego rozpoznania sprawy; 3) zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności związanych z treścią decyzji i szczegółowo wyartykułowanych we wniosku, a udział w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione. Mając na uwadze powyższe zażądała zobowiązania organu do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu i dopuszczeniu Fundacji do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza objętej postępowaniem, ewentualnie o uchylenie postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W ocenie tego Sądu, Kolegium prawidłowo uznało, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności uzależnione jest od uprzedniego zbadania skuteczności jego złożenia przez wnioskującą Fundację. Wymagało to analizy statusu Fundacji w kontekście art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie pierwszej z wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania; jak wykazała Fundacja już w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy o dopuszczenie do którego ze skutkiem pozytywnym uprzednio wnioskowała (wydanej w jego wyniku decyzji dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności), jej celem jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska, co odbywa się m.in. poprzez działalność interwencyjną i kontrolną w zakresie stanu środowiska przyrodniczego oraz przestrzeganie przepisów dotyczących ochrony przyrody, zagospodarowania i planowania przestrzennego oraz budownictwa, w tym m.in. inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Odnośnie natomiast drugiej z wymienionych w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanek Sąd meriti zwrócił uwagę, że pojęcie "interesu społecznego" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. nie zostało przez ustawodawcę sprecyzowane, niemniej należy go interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z 3 września 2015 r. II GSK 1699/14, LEX nr 1986645). Jednocześnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez szczegółowego badania czy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna ubiegająca się o wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna więc uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Powinna dołożyć także wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów określonych w art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II OSK 3144/13, LEX nr 1982880). O ile potrzeba ochrony środowiska naturalnego niewątpliwie może stanowić o istnieniu interesu społecznego, to zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach sprawy nie został on przez Fundację wykazany. W kontekście powyższego Sąd meriti podzielił stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, co do braku wykazania przez Fundację, że za stwierdzeniem nieważności w/w decyzji o warunkach zabudowy przemawia interes społeczny wywodzony z dążenia do zachowania środowiska naturalnego w stanie niezmienionym, w tym kontrolą wydawania zgód na zabudowę obszarów dotychczas niezurbanizowanych z przepisami prawa, do czego Fundacja przez swoje doświadczenie i długoletnią działalność jest w szczególności legitymowana, by w interesie społecznym domagać się stwierdzenia nieważności decyzji, która w jej ocenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, słusznie Kolegium uznało, że tego rodzaju argumentacja jest niewystarczająca do uwzględnienia wniosku Fundacji o wszczęcie postępowania nieważnościowego z uwagi na brak wykazania, że funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu któremu zarzuca się wadę nieważności wywołuje skutki nie dające się pogodzić z interesem społecznym. Jest to o tyle istotne, że interes ten w przypadku Fundacji podlegał już badaniu na etapie prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i na jego podstawie Fundacja została dopuszczona do tego postępowania, biorąc w nim czynny udział jako strona postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w postępowaniu tym – niezależnie od udziału Fundacji – została zapewniona możliwość udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) poprzez obwieszczenie Burmistrza na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz na stronie internetowej Urzędu o toczącym się postępowaniu oraz możliwości składnia uwag i zastrzeżeń (jak wynika z pisma Burmistrza z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] takich nie wniesiono). W tej sytuacji dokonane we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa nie zostało poparte żadną argumentacją, która uprawdopodobniała by taki wniosek w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W/w argumenty Fundacji jako świadczące w jej przekonaniu o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na interes społeczny jawią się w ocenie Sądu meriti jako zbyt ogólnikowe, zwłaszcza że w istocie świadczą o odmiennej ocenie przesłanek, które zadecydowały o wydaniu tej decyzji. Nie bez znaczenia pozostaje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym i wyjątkowym rodzajem postępowania, które ma doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowanymi wadami prawnymi, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. i nie może stanowić niejako kontynuacji postępowania zwykłego, do którego pretekstem miałby być już uwzględniony w jej przypadku na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy interes społeczny. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie ma to o tyle znaczenie, że Fundacja będąc stroną tego postępowania (o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), nie wniosła odwołania od wydanej w tym przedmiocie w dniu [...] stycznia 2019 r. przez Burmistrza decyzji, która stała się ostateczna. W tej sytuacji żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. z racji niespełnienia przesłanek ustawowych warunkujących taką możliwość Fundacji jako organizacji społecznej musiało, w ocenie Sądu meriti, skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie. Z podanych względów, wobec stwierdzenia że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." oddalił wniesioną przez Fundację skargę jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że: a) przedstawiona w piśmie uzupełniającym z dnia [...] maja 2019 r. oraz w skardze do WSA, argumentacja dotycząca działania w ramach interesu społecznego jest niewystarczająca, podczas gdy skarżąca przedstawiła, szczególnie w uzasadnieniu skargi, konkretne argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi, a to realizację inwestycji na terenie projektowanego [...] Parku Narodowego oraz zebranie 142 tys. podpisów pod petycją "Ratujmy Serce [...]", co potwierdza wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania jako działanie w interesie społecznym; b) wskazanie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa nie zostało przez skarżącą poparte żadną argumentacją, która uprawdopodobniła by taki wniosek w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i tym samym przemawiała za udziałem skarżącej w tym postępowaniu, podczas gdy skarżąca wskazała na konkretne zarzuty rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji i argumenty te nie są ogólnikowe, a wskazują na konkretne wady, c) brak interesu społecznego we wszczęciu postępowania można wywieść z tego, że w toku postępowania została zapewniona możliwość udziału społeczeństwa poprzez składanie uwag i wniosków do postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i nikt ze społeczności z tego prawa nie skorzystał, podczas gdy aktywność obywateli lub jej brak w ramach postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa może wynikać z różnych barier (brak rzetelnej informacji co do możliwości i skuteczności składanych uwag i wniosków, brak wiary w skuteczność złożonych uwag pojedynczego obywatela, brak świadomości o przysługujących prawach, nieczytelność BIPów z obwieszczeniami) i nie może przesądzać o tym, że skoro nikt ze społeczeństwa nie złożył uwag i wniosków w ramach postępowania, to wszczęcie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie jest całkowicie irrelewantne z punktu widzenia interesu społecznego, d) skoro Fundacja, biorąc udział w postępowaniu "zwyczajnym" nie wniosła odwołania od decyzji Burmistrza [...], to - jak wywodzi skarżąca z uzasadnienia wyroku - postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może być dla niej pretekstem do kontynuacji postępowania zwykłego, podczas gdy brak zaskarżenia decyzji w ramach odwołania w zwykłym toku instancji nie uniemożliwia i nie niweczy prawa skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym; 2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) – dalej: "P.u.s.a." oraz art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie dokonanie kontroli kwestionowanego postanowienia SKO i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi i nie ustosunkowanie się przez Sąd do argumentów związanych z kampanią społeczną "Ratujmy Serce [...]" pod którą to podpisało się 142 tyś osób, oraz poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd do argumentu, że inwestycja ma być realizowana na terenie postulowanego od lat projektowanego [...] Parku Narodowego, zaś jego utworzenie jest celem publicznym, a co za tym idzie, w interesie społecznym jest zachowanie terenów inwestycji w stanie naturalnym. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w jej imieniu zrzeka się przeprowadzenia rozprawy kasacyjnej i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesiony środek zaskarżenia wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 31 § 1 K.p.a., bowiem stanowisko interpretacyjne zajęte przez organ oraz Sąd Wojewódzki w tym zakresie jest wadliwe. Katalog ogólnych przesłanek uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu został sformułowany w art. 31 § 1 K.p.a. Przepisy szczególne mogą modyfikować powyższe przesłanki lub wprowadzać dodatkowe ich rodzaje albo wyłączać udział organizacji społecznych w postępowaniach wszczynanych z urzędu lub na wniosek stron. Przykładowo art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przewiduje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a., natomiast przepisy art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przewidują odrębne przesłanki w zakresie dopuszczania organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniach środowiskowych wymagającym udziału społeczeństwa oraz zasad zaskarżania decyzji wydawanych w tego rodzaju postępowaniach. Jeżeli w powyższym zakresie nie mają zastosowania przepisy szczególne, to zgodnie z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 K.p.a. właściwy organ, uznając że cele statutowe organizacji, która złożyła wniosek na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., uzasadniają wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do już wszczętego postępowania, oraz że za uwzględnieniem wniosku przemawia interes społeczny, wydaje postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w odpowiednim trybie (także nadzwyczajnym) lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu, niezależnie od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek. Wiążąc powyższe uwagi z ustalonym stanem faktycznym sprawy, trzeba zatem przyjąć, że skarżąca kasacyjnie organizacja społeczna była uprawniona do żądania wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku biurowo–socjalnego - kancelarii, dróg wewnętrznych, parkingu, ogrodzenia, studni kopanej, bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłączy – wodno-kanalizacyjnych i elektrycznego, na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], jeżeli w jej ocenie – zgodnie z celami statutowymi działania – wymagał tego interes społeczny. Jak już stwierdzono, organizacja społeczna składająca wniosek na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. nie działa we "własnej" sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Organizacja ta w tym przypadku zmierza do wszczęcia postępowania z urzędu lub do dopuszczenia do wszczętego już postępowania, jako podmiot na prawach strony. Nie może zatem dysponować własnym interesem prawnym w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. Przesłanką powyższego żądania jest interes społeczny, a nie indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie wystarczy jednak ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna powinna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/31, LEX nr 1657872; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13, LEX nr 1780369). Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarżąca przedstawiła konkretne argumenty wskazujące na posiadanie interesu społecznego, a to realizację inwestycji na terenie projektowanego [...] Parku Narodowego oraz zebranie znacznej liczby podpisów pod petycją "Ratujmy Serce [...]". Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, niezależnie od stwierdzonej wyżej wadliwości wykładni i – w konsekwencji – również weryfikacyjnego zastosowania art. 31 § 1 K.p.a., wywiązał się w sposób dostateczny z obowiązku sporządzenia formalnie i konstrukcyjnie prawidłowego uzasadnienia. Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wyżej wskazanego zarzutu, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz – rozpoznając wniesioną skargę – postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2, art. 200 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w punkcie 2 wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponownie rozpoznając złożony przez skarżącą kasacyjnie Fundację wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwe organy uwzględnią przedstawione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wytyczne co do prawidłowego sposobu wykładni i zastosowania przepisu art. 31 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Wytyczne te są ostatecznie wiążące w sprawie zarówno dla orzekających organów, jak i kolejnych składów sądów administracyjnych (art. 153 i art. 170 P.p.s.a.). Uwzględniając stan faktyczny wynikający z akt sprawy, kontrolowane organy przyjmą w związku z powyższym, że przesłanki określone w pkt. 1 i 2 § 1 art. 31 K.p.a. zostały spełnione. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji mieści się bowiem w zakresie celów statutowych skarżącej kasacyjnie organizacji społecznej. Również przesłanka zgodności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozważanej kategorii decyzji z interesem społecznym została w przedmiotowej sprawie wykazana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dokonując oceny zasadności wniosku, miało bowiem obowiązek uwzględnić nie tylko cele statutowe wnioskującego stowarzyszenia, lecz także powinno było dokonać oceny przesłanki interesu społecznego przez zestawienie okoliczności wskazanych we wniosku (niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa ich istnienia) z treścią przesłanek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podstaw stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Jeżeli skarżąca kasacyjnie Fundacja, we wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazała na konkretne okoliczności, to obowiązkiem organu było uznanie, że powinny one podlegać weryfikacji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tej sytuacji nie można przyjąć, że urzędowa kontrola istnienia wskazanych przez organizację społeczną okoliczności, które mogą wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, nie leży w interesie społecznym. W tym zakresie nie była natomiast dopuszczalna merytoryczna ocena istnienia okoliczności, które wskazała organizacja społeczna, w toku formalnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było zatem uprawnione do oceny, czy i w jakim zakresie wskazane przez Fundację okoliczności spełniały przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Są to bowiem elementy, które mogą podlegać badaniu dopiero w toku wszczętego już postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji, orzeczono jak w sentencji.