II SAB/Gl 66/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w przedmiocie likwidacji otworów okiennych 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 3 (trzech) miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy, 4) przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, 5) oddala skargę w pozostałej części, 6) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 maja 2022 r. D.J. , w oparciu m. in. o art. 35 i 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej PINB). Wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji nakazującej likwidację otworów okiennych zarządcy nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], w terminie czternastu dni od doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty stanowiącej dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że wydana została decyzja z dnia 2 sierpnia 2018 r. Odwołanie od niej złożyły strony i decyzją z dnia 27 września 2018 r. WINB uchylił ją. Następnie organ prowadzący postępowanie próbował je zawiesić. Na postanowienie z dnia 27 stycznia 2021 r. strona złożyła zażalenie, które zostało uwzględnione postanowieniem WINB w Katowicach z dnia 14 maja 2021 r. Upłynęły kolejne miesiące i nadal w sprawie nic się nie dzieje. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że organ w dniu 12 grudnia 2017 r. wydał decyzję, która została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB). W wyniku powyższego PINB po wykonaniu czynności nakazanych wydał decyzję nr [...], która również została uchylona decyzją WINB. Organ dwukrotnie, tj. w dniu 2 maja 2019 r. oraz w dniu 14 sierpnia 2019 r. występował do Sądu Rejonowego w C. o udzielenie informacji w sprawie toczącego się postępowania sygn. akt [...]. Dopiero w dniu 14 sierpnia 2019 r. ww. Sąd udzielił informacji, że postępowanie to zakończyło się zwrotem wniosku, a kolejny wniosek w tej samej sprawie o sygn. [...] został przekazany, zgodnie z właściwością, do Sądu Rejonowego dla W. . W dniu 11 października 2019 r. Sąd Rejonowy W. poinformował organ, że postępowanie w sprawie sygn. akt [...] nie zostało zakończone. Na podstawie powyższych ustaleń organ postanowieniem z dnia 15 października 2019 r. zawiesił postępowanie. WINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń. Organ postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez organ wojewódzki z przyczyn analogicznych, z jakich zostało uchylone wcześniejsze postanowienie. Organ - czyniąc zadość wskazaniom organu stopnia wojewódzkiego - złożył wniosek do Sądu o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym F. S. . Jednocześnie w dniu 15 czerwca 2022 organ, na podstawie art. 97 §1 pkt 1 k.p.a., działając z urzędu, zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności otworów okiennych w budynku jw. Odnosząc się do treści skargi PINB podnosi, że podjął i podejmuje szereg czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Z uwagi na przedmiot prowadzonego postępowania, a w szczególności rok budowy, upływ czasu i brak dokumentacji oraz brak następców prawnych pierwotnych właścicieli, organ zauważa, że są to okoliczności znacznie utrudniające prowadzenie postępowania w sposób wnikliwy i szczegółowy. Duże znaczenie dla rozciągnięcia czynności w czasie ma fakt, że stanowiska stron postępowania były niespójne i wykluczające się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do przewlekłości, ponieważ postępowanie było prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Co prawda w wyroku z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Gl 109/19, tut. Sąd oddalił skargę dotyczącą zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak od tego czasu i upływu kolejnych wielu miesięcy postępowanie nadal nie jest zakończone. PINB m. in. próbował niezasadnie zawiesić postępowanie, jednak WINB nie znalazł ku temu przesłanek. Dostrzegał m. in., że nie wyczerpano możliwości dowodowych (por. postanowienie WINB z dnia 2 stycznia 2020 r., k. 86, tom 3; z 14 maja 2021 r., k. 108, tom 3 akt administracyjnych). Wytknięto tam, że organ powiatowy nie podjął do tej pory działań niezbędnych i postępowanie należało uzupełnić. Wszystko to łącznie doprowadziło do tego, że postępowanie toczyło się kilka lat, od 2015 r. Jeśli już zapadały rozstrzygnięcia, uznawano je w trybie instancyjnym za wadliwe, oparte na niewystarczających ustaleniach faktycznych. Nie można jednak uznać, że doszło do rażącej przewlekłości postępowania. Sąd bowiem ocenia postępowanie w zakresie nieobjętym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. II SAB/Gl 109/19. Te zagadnienia zostały już ocenione i skargę oddalono. W późniejszym czasie organ próbował podejmować różne kroki, jednak postępowanie nie jest proste. Dotyczy zaszłości sprzed wielu lat i prowadzone są czynności mające na celu zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom uprawnionym. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy. Czas ten powinien wystarczyć, by przeprowadzić wymagane czynności i zakończyć przewlekle prowadzone postępowanie. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącemu w adekwatnej wysokości 1.000 złotych, która mu zadośćuczyni. Kwota wyższa, z powyższych przyczyn, byłaby nieuzasadniona. Stąd w pozostałym zakresie skargę oddalono. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.