II OSK 1787/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Likwidacji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 596/08 w sprawie ze skargi Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Likwidacji w B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 596/08 oddalił skargę Likwidatora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda W. decyzją z dnia 10 grudnia 2007 r. nr[...], działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.), porozumienia z dnia 17 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą W. a Dyrektorem W. Centrum Zdrowia Publicznego w O. (Dz. Urz. Woj. W. z dnia 27 listopada 2003 r. Nr 180, poz. 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - umorzył postępowanie restrukturyzacyjne Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., ul. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że dnia [...] listopada 2005 r. została wydana decyzja o warunkach restrukturyzacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., w której zatwierdzono program restrukturyzacyjny i określono warunki restrukturyzacji oraz wyznaczono termin 24 miesięczny na ich spełnienie. Wobec tego, że skarżący nie spełnił ww. warunków w zakreślonym terminie organ restrukturyzacyjny umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej, po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko Wojewody W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Likwidacji w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zmianę terminu zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego na dzień 30 czerwca 2008 r., bądź uznanie tego okresu za drugi etap restrukturyzacji. W uzasadnieniu skargi wskazano na obiektywne trudności uniemożliwiające realizację procesu restrukturyzacji zadłużenia, w tym brak współdziałania i nadzoru organu założycielskiego, zajęcie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wierzytelności skarżącego za okres od czerwca do sierpnia 2007 r. co spowodowało wstrzymanie wynagrodzeń pracowników, a w konsekwencji rezygnację z pracy znacznej ilości lekarzy specjalistów. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. [...], działając na wniosek skarżącego, po wszczęciu postanowieniem z dnia 15 lipca 2005 r., OZ/524/32/05 postępowania restrukturyzacyjnego, zatwierdził projekt programu realizacyjnego i określił warunki restrukturyzacji, zobowiązując jednocześnie skarżącego do zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji. Na warunki restrukturyzacji składały się: spłata rat należności głównej i rat odsetkowych pożyczki udzielonej przez Skarb Państwa w terminach określonych z BGK; poprawa wyniku finansowego netto za lata 2005 i 2006 w stosunku do roku 2004 oraz wyniku finansowego za pierwsze półrocze 2007 r., w stosunku do pierwszego półrocza 2004 r.; realizację ugody restrukturyzacyjnej zawartej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych oraz spłatę wierzytelności; nie posiadanie zaległości z tytułu zobowiązań publicznoprawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 1999 r. oraz po dniu 31 grudnia 2004 r. na dzień wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że skarżący nie wykonał ww. warunków w zakreślonym terminie. W konsekwencji Wojewoda W. na podstawie art. 29 ustawy o pomocy publicznej umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Zgodnie z treścią zastosowanego przez organ art. 29 ust. 1 ustawy o pomocy publicznej organ restrukturyzacyjny, w drodze decyzji, umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji nie zostały spełnione w terminie 24 miesięcy od dnia wydania tej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jak słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, termin 24 miesięczny wymieniony w przytoczonym przepisie jest terminem o charakterze zawitym (prekluzyjnym), to jest takim, po upływie którego bezwzględnie wygasa uprawnienie przysługujące stronie. Terminy zawite nie podlegają przywróceniu ani przedłużeniu. Z treści art. 29 ust.1 ww. ustawy wynika również, że w przypadku niespełnienia warunków restrukturyzacji, w terminie 24 miesięcy od dnia wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji, organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot "umarza" wskazuje, że decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny w określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, tak jak tego domagał się skarżący w odwołaniu (patrz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) Sąd podkreślił że w sprawach, w których wprowadzono instytucję decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. Zasada wyrażona w art. 7 K.p.a. znajduje zastosowanie tylko w tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, a zatem wtedy, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz daje organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W świetle powyższej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty podniesione w skardze dotyczące nieuwzględnienia przez organy interesu społecznego, niezapewnienia dopływu dostatecznej ilości środków finansowych, czy niepodjęcia działań legislacyjnych przez Ministra Zdrowia, umożliwiających realne oddłużenie jednostki za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Likwidacji w B., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78 poz. 684) w związku z art. 35 ba ust. 1 tej ustawy, zmienionej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 158 poz. 1104) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że istniały przesłanki do wydania obligatoryjnej decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne, 2) naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu przepisu prawa, tj. art.161 § 1 pkt. 3 względnie art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec toczącego się innego postępowania administracyjnego w sprawie. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania w wysokości przepisanej prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ustawodawca dopuścił możliwość wystąpienia przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej o zwiększenie kwoty pożyczki. Możliwość taka została przewidziana na mocy art. 35 ba ust 1 znowelizowanej ustawy. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o zwiększenie kwoty pożyczki i pismem Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] marca 2008 r. otrzymał zgodę na zadysponowanie środków tzw. pożyczki uzupełniającej. Zdaniem skarżącego wobec toczącego się postępowania o zwiększenie kwoty pożyczki, zgodnie ze znowelizowaną ustawą o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Wojewoda nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego wynikającej z art. 29 ust 1 ww. ustawy, albowiem toczyło się inne postępowanie na podstawie przepisów tej samej ustawy. Zdaniem skarżącego organ restrukturyzacyjny wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego wobec toczącego się postępowania o zwiększenie kwoty pożyczki winien był umorzyć w trybie art. 105 § 1 K.p.a. albo zawiesić w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. Wydanie przez Wojewodę decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne uniemożliwiło dalsze prowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego w tym również przy wsparciu tzw. pożyczki uzupełniającej przyznanej na podstawie znowelizowanej ustawy, dlatego też skarżący wnosi o uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że stosownie do art. 134 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Granice zaś sprawy wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia wskazany w zaskarżonej decyzji. Obowiązek wynikający z powyższego przepisu polegający na ocenie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem - w ramach zakreślonych przez granice sprawy administracyjnej, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi - został przez Sąd pierwszej instancji skrupulatnie wykonany poprzez rozważenie sprawy w jej całokształcie. Niezależnie od tego, że nie wykazano związku ze wskazanym przepisem, w jakim pozostawać miało żądanie zastosowania w sprawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który to przepis nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania gdy postępowanie sądowoadministracyjne z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 ustawy stało się bezprzedmiotowe, to stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał przesłanek, jakie jego zdaniem zaistniały, by przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. został w sprawie zastosowany. Za chybiony należy także uznać zarzut niezastosowania art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "W razie wniesienia skargi do Sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". Żadna tego rodzaju okoliczność nie miała bowiem w rozpoznawanej sprawie miejsca. Zauważyć przy tym trzeba, że gdyby nawet (co nie wynika z materiału aktowego sprawy, na podstawie którego Sąd wydaje w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. wyrok) toczyło się postępowanie o zwiększenie kwoty pożyczki, to okoliczność ta nie mogłaby stanowić przesłanki do zastosowania w sprawie art. 56 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej w związku z art. 35 ba ust. 1 tej ustawy, zmienionej ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż istniały przesłanki do wydania obligatoryjnej decyzji umarzającej postępowanie restrukturyzacyjne. Art. 29 ust. 1 ustawy stanowi: "Organ restrukturyzacyjny w drodze decyzji umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki określone w decyzji o warunkach restrukturyzacji nie zostały spełnione w terminie 24 miesięcy od dnia wydania tej decyzji". Zgodnie natomiast z art. 35 ba ust. 1 Skarb Państwa udziela pożyczki zakładowi, który w terminie do dnia 1 października 2007 r. złoży wniosek o zwiększenie kwoty pożyczki, o którym mowa w ust. 1, jeżeli zakład ten w dniu złożenia wniosku, spełnia łącznie warunki określone w pkt 1-4. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni powyższego przepisu, natomiast przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest prawidłowa. Nie budzi żadnych wątpliwości, że decyzja o której mowa w tym przepisie ma charakter decyzji związanej. Skoro więc - co jest w sprawie niesporne - zaistniały w sprawie przesłanki, o których mowa w tym przepisie - organ obowiązany był wydać decyzję umarzającą postępowanie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe. Stąd również zastosowanie omawianego przepisu prawa materialnego, czego w istocie dotyczył zarzut, uznane być musiało za prawidłowe. Z przedstawionych względów na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.