II OSK 3434/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2694/18 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2694/18 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w P.(dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach: 1.2. Burmistrz Miasta N. postanowieniem z 20 lutego 2017 r. nr 2/2017 odmówił wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji K. zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postanowienie zostało doręczone skarżącej 20 lutego 2017 r. 1.3. W dniu 27 lutego 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie wskazując, że dotyczy postanowienia nr 1/2017. W piśmie z 29 marca 2017 r. skarżąca wyjaśniła, że ww. zażalenie dotyczy postanowienia nr 2/2017 o odmowie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji K., a wskazanie w petitum pisma, iż chodzi o postanowienie nr 1/2017 dotyczące B. było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. 1.4. Powołanym wyżej postanowieniem z [...] września 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta N. z 20 lutego 2017 r. nr 2/2017. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie, zgodnie z którym zażalenie z 27 lutego 2017 r. (uzupełnione pismem z 6 marca 2017 r.), kwestionujące postanowienie Burmistrza N. z 20 lutego 2017 r. nr 1/2017 dotyczy w rzeczywistości postanowienia Burmistrza N. nr 2/2017 z tej samej daty. Jednakże w ocenie Ministra brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska pełnomocnika inwestora, co do zaistnienia omyłki w oznaczeniu postanowienia. Niezależnie od argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika inwestora, w piśmie z 29 marca 2017 r. - w zakresie istnienia okoliczności, wskazujących na zaistnienie omyłki - w ocenie organu analiza treści złożonego zażalenia z dnia 27 lutego 2017 r., jak i pisma uzupełniającego z 6 marca 2017 r., nie pozostawia wątpliwości co do oznaczenia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem zaskarżenia. W sytuacji, gdy w zażaleniu w sposób jednoznaczny wskazano, iż dotyczy ono postanowienia nr 1/2017 r., organ nie może domniemywać intencji strony, ani też wywodzić z treści uzasadnienia, że w istocie intencją pełnomocnika było złożenie zażalenia na postanowienie nr 2/2017 dotyczące K.. W tej sytuacji zażalenie na postanowienie nr 2/2017 nastąpiło po terminie określonym w art. 141 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej Kpa). 1.5. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 64 § 2 w zw. z art. 8 i 9 Kpa) poprzez brak należytej weryfikacji treści żądania strony zawartego w złożonym zażaleniu, a przez to naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. 1.6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. 1.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 8 maja 2019 r. powyższą skargę oddalił. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skoro ww. postanowienie Burmistrza N. nr 2/2017 zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora 20 lutego 2017 r., co potwierdził on własnoręcznym podpisem na oryginale postanowienia, znajdującego się w aktach sprawy, zaś zażalenie (opatrzone datą 29 marca 2017 r.) kwestionujące powyższe postanowienie zostało wniesione w dniu 7 kwietnia 2017 r., a więc zażalenie zostało wniesione złożone z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu zasadnie stwierdził Minister, że organ nie może domniemywać intencji strony skarżącej ani wywodzić z treści uzasadnienia, iż zamiarem pełnomocnika było w istocie złożenie zażalenia na postanowienie nr 2/2017 dotyczące K., a nie B.. Jest rzeczą oczywistą, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości. Jednak w niniejszej sprawie treść i charakter pisma, sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie budziły żadnych wątpliwości organu. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje wyłącznie strona, a nie organ administracji. W sprawie precyzyjnie wskazano, które postanowienie jest przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania albo przedmiotowej zmiany treści żądania strony. Próba wykazania przez skarżącą, że w sprawie doszło do oczywistej omyłki pisarskiej miała służyć temu, aby zażalenie zostało uznane za wniesione w terminie. Zdaniem Sądu, nie może być tak, że ewentualne błędy profesjonalnego pełnomocnika w zakresie zaskarżonych postanowień były korygowane poprzez wskazywanie, iż w rzeczywistości strona chciała zaskarżyć inne przedmiotowo postanowienie. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 64 § 2, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności poprzez brak należytej weryfikacji treści żądania strony zawartego w złożonym zażaleniu, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie skargi ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny sprawy i przyjęcie, że: - w postępowaniu przed organami administracji publicznej skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, gdy w istocie Pan S. S. nie jest zawodowym pełnomocnikiem, a jedynie pracownikiem skarżącej, - treść pierwotnie złożonego zażalenia z 27 lutego 2018 r. nie budziła wątpliwości organu, mimo że znak sprawy, numer wpisu do rejestru zabytków oraz uzasadnienie odnosiły się do sprawy w przedmiocie K., a opis postanowienia i jego numer do B.. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). 3.3. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zażalenie jest niesformalizowanym środkiem prawnym i nie wymaga zachowania szczególnej formy oraz szczegółowego uzasadnienia (wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2355/14). Dla kwalifikacji podania, jako zażalenie, decydujące znaczenie ma zatem intencja jego autora, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. 3.4. W niniejszej sprawie zachodziła oczywista rozbieżność pomiędzy formalnym oznaczeniem zaskarżonego postanowienia wskazującym na postanowienie w sprawie B. - numer postanowienia ("1/2017’" zamiast "2/2017") i opis w petitum (słowa "B." zamiast "K.") - w zestawieniu z znakiem sprawy, numerem wpisu do rejestru zabytków oraz uzasadnieniem zażalenia, które dotyczyło K.. Tym samym w celu ustalenia rzeczywistej intencji strony obowiązkiem organu II instancji było, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa, podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem. Tym bardziej, że skarżąca, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika. 3.5. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie powinien w żadnym razie kierować się formalistycznym oznaczeniem zażalenia, lecz ustalić jaka była rzeczywista intencja skarżącej co do przedmiotu zaskarżenia. Uchybieniem organu było nieuwzględnienie pisma skarżącej z 29 marca 2017 r. wskazującego jednoznacznie na przedmiot zaskarżenia. Nieuwzględnienie tej okoliczności doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, zgodnie z którymi organy muszą podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przyjęcie przez organ odwoławczy, wbrew stanowisku skarżącej, że intencją strony było wyłącznie zaskarżenie postanowienia w sprawie B., miało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotny wpływ na wynik sprawy. 3.6. W świetle powyższego skoro nie ulega bowiem wątpliwości, że intencją skarżącej było wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące K., to nie było zatem podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 134 Kpa wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia. 3.7. Z tych względów, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.