I GSK 1002/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 253/21 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 253/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę A (dalej: strona, skarżąca, Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła Spółka, a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w postaci: I. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być zastosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.Urz. L 138 z 2017 s. 4 ze zm.; dalej: rozporządzenie 2017/891), poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób prawidłowy zawiesiły uznanie Skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez ARiMR, które to postępowanie dotyczy również Skarżącej, ponieważ: 1. zawieszenie uznania ma na celu zabezpieczenie interesów finansowych UE; 2. proces uznawania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego i dlatego wstępnie uznana grupa producentów jest tym samym podmiotem prawnym, co uznana organizacja producentów owoców i warzyw; 3. art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 i tym samym stanowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów; 4. nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy producentów; pomimo że: 1. w żaden sposób zawieszenie uznania Spółki nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE, ponieważ pomoc finansowa, co do której toczy się śledztwo została wypłacona; 2. proces uznawania nie musi się odbywać dwuetapowo, ponieważ uznanie może otrzymać każdy podmiot, który spełnia warunki i nie musi w pierwszej kolejności zostać wstępnie uznaną grupą producentów, natomiast organizacja producentów, to jest ten sam podmiot, ale nie taki sam podmiot, co wstępnie uznana grupa producentów; 3. nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją uchylonych przepisów, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013; 4. Sąd nie posiada wiedzy, co jest szczegółowym przedmiotem śledztwa, więc nie jest władny formułować tezy, że nieprawidłowości były podstawą uznania Spółki za organizację producentów; II. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 w zw. z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 303 z 14.12.2007, zm.: Dz.Urz. UE C 81 z 29.03.2010, s.9; dalej: Karta praw podstawowych) w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM), nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez przyjęcie za organami, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia uznania Skarżącej, ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie dotyczące okresu od 2008 r. do końca 2016 r., pomimo że zastosowany art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem Prokuratury Regionalnej w Warszawie, a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych, jak również nieprawidłowe jest zawieszenie uprawnień, ze względu na czyny, które mogły mieć miejsce, przed nabyciem konkretnego prawa przez Skarżącą; III. błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 poprzez przyjęcie definicji pojęcia "podejrzenia oszustwa" na podstawie art. 2 pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) 1681/94, pomimo że zgodnie z art. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji 2015/1971 oraz zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1828/2006 ww. rozporządzenia zostały uchylone, na tej podstawie Sąd posiłkował się nieobowiązującymi przepisami. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego – według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Istota sporu w sprawie sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję - uznał ją za odpowiadającą prawu, bowiem organy wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, iż w przypadku skarżącej kasacyjnie Spółki zachodzi podejrzenie popełnienia oszustwa związanego z wnioskowaną płatnością, poprzez przedłożenie w Agencji nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników organu w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, co stanowi przesłankę określoną art. 60 rozporządzenia nr 2017/891. Zdaniem Sądu I instancji instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienie oszustwa na szkodę finansów publicznych i pozostawanie tego postępowania w fazie in rem nie daje podstaw do zawieszenia uznania organizacji producentów rolnych, bowiem w świetle art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, jak i poprzednio obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, nie jest wymagane przedstawienie podejrzanemu zarzutów popełnienia przestępstwa i przejście postępowania karnego w fazę in personam, czy też wniesienie aktu oskarżenia lub skazanie. W sprawie niesporne pozostaje (wobec treści postanowienia Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie z 5 maja 2017 r., sygn. akt [...] i informacji o jego rozszerzeniu), że takie postępowanie zostało wszczęte. Odmiennego zdania jest skarżąca kasacyjnie Spółka, która podnosi, że nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 jest kontynuacją uchylonych przepisów, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia - wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013, Sąd nie posiada wiedzy, co jest szczegółowym przedmiotem śledztwa, więc nie jest władny formułować tezy, że nieprawidłowości były podstawą uznania skarżącej za organizację producentów. Wskazanego stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i za aktualne również w tej sprawie uznaje stanowisko i argumentację prawną zaprezentowane w wyroku NSA z 1 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 3507/18. Stwierdzić należy, że stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji pomimo nieco innej redakcji przepisu regulowało poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego - środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej - nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska, że nastąpiła zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Tym samym, za niezasadny należało uznać zarzut nr I petitum skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania wadliwości stanowiska Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji prawnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie. W kwestii niezastosowania art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych wskazać należy, że przepis ten ma charakter wybitnie karny i nie dotyczy istotny niniejszego postępowania. Sam skarżący kasacyjnie wskazuje w zarzucie II petitum skargi kasacyjnej, że w sprawie "prowadzone jest śledztwo przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie" co nie oznacza, że zostanie wniesiony do Sądu akt oskarżenia. Trudno zatem mówić o jakichkolwiek konsekwencjach karnych. Kwestia powiązania zaś treści art. 2 ust. 2 rozporządzenia 2989/95 z treścią art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych nie może zmienić stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyżej zaprezentowanego) w obszarze stosowania treści art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891. Ponowne przytaczanie tej samej argumentacji NSA uznaje za zbędne. Z kolei - w zakresie zarzutu III petitum skargi kasacyjnej – wskazać należy, że wsparcie wykładni przepisu art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nieobowiązującą regulacją nie mieści się w obszarze naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U.2018.265.).