I OSK 2647/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 923/17 odrzucające skargę M. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 923/17 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. (dalej też: Dyrektor IAS w K.) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W ocenie Sądu I instancji złożona skarżącemu - funkcjonariuszowi celnemu M. C. - propozycja zatrudnienia na nowych warunkach nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. ani też nie można jej uznać za akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Tym samym zdaniem Sądu skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] była niedopuszczalna. Uzasadniając swoje stanowisko w tym względzie, Sąd Wojewódzki powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożył M. C., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 167 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające KAS) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy poprzez błędną wykładnię w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. z art. 167 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, ponadto kształtuje stosunek służbowy skarżącego poprzez utratę przez niego statusu funkcjonariusza publicznego powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi, podczas gdy istniały przesłanki do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Istotą rozpoznawanej sprawy jest wyjaśnienie, czym w świetle prawa jest zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i czy podlega kontroli sądów administracyjnych. Kwestię tę należy rozpatrywać w świetle pkt 1 i 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem tego, czy zaskarżone pismo można uznać bądź za decyzję administracyjną, bądź za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na tak postawione pytanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należy udzielić odpowiedzi negatywnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyznaje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego podmiotowi, do którego jest skierowany. Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. Mianowicie, zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 przepisów wprowadzających KAS, m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 powołanej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 tej ustawy określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 przepisów wprowadzających KAS z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę użyty w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. przedstawił funkcjonariuszowi celnemu (w stopniu podkomisarza celnego) M. C. w oparciu o art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść cytowanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kwestionowana propozycja nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela obszernie uzasadnione stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym względzie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i przyjmuje je za własne, bez potrzeby jego tutaj powtarzania. Podkreślić jedynie wypada, że sporna propozycja stanowi jedynie swego rodzaju "ofertę" nowych warunków zatrudnienia wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Przedmiotowe pismo nie jest władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłyby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Nie kształtuje uprawnień czy obowiązków adresata wynikających z przepisów prawa. Ponadto pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 § 2 p.p.s.a.). Warto zwrócić też uwagę na to, że tożsame stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało wyrażone m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18, z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 794/18, sygn. akt I OSK 887/18, z dnia 13 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 2835/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2800/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2794/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2798/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2823/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2804/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2795/17, z dnia 24 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2826/17. Odnosząc się do orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, wskazać należy, że żadne z nich nie jest prawomocne. Ponadto zauważyć wypada, że - wobec braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie - nie mogą zostać wzięte pod uwagę argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące poprawności skarżonego pisma, w szczególności braku jego uzasadnienia. Merytoryczne zarzuty względem kwestionowanej propozycji nie mogły zatem zostać rozpoznane. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Sąd I instancji nie uchybił zarzucanym mu w skardze kasacyjnej przepisom art. 167 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).