I SA/Wa 2707/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi H. D., C. S. i S. S. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie, z dniem 1.01.1999 r., prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) [...] - [...] - [...] - [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych, położonej w obrębie [...], [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 1.01.1999 r., prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną nr [...] (obecnie nr [...]) relacji [...] - [...] - [...] - [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych, położonej w obrębie [...], [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli H. D., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S. S. oraz C. S., wskazując, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...].12.1998 r oraz władztwa publicznoprawnego w powyższej dacie. Rozpatrując sprawę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju przywołał treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Jak podniósł Minister w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, bowiem w tym dniu właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] (z której wydzielone zostały działki nr [...] i nr [...]) byli W. S. i I. S., na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].09.1975 r. nr [...]. Obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są S. S., H. D. i C. S., na podstawie umowy darowizny z dnia [...].01.1999 r., Rep. [...] nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...] (C. S. w powyższej księdze wieczystej figuruje pod nazwiskiem S.). W dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...] (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), na mocy której droga publiczna Nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych i na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną od dnia [...].01.1999 r. pozostała drogą gminną, mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez geodetę uprawnionego L. L., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2013 r. pod nr [...], pisma ww. L. L., z dnia [...] lipca 2019 r., w którym wskazał, że przedstawiony na ww. mapie pas zajętości nieruchomości, oznaczony jako działki nr [...] i nr [...], został wydzielony zgodnie z treścią mapy sytuacyjno-wysokościowej dla obrębu [...] gm. [...] w 1998 r. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2006 r., sygn. akt I OSK 1331/05 (publ. CBOSA) operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast w wyroku z dnia 16.05.2013 r" sygn. akt I OSK 2/12 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Należy przy tym podkreślić, iż jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA). O pozostawaniu przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu publicznym świadczą w ocenie Ministra: rachunek uproszczony wystawiony przez W. K. na rzecz Urzędu Gminy [...] za dokonywanie remontu i wyrównania dróg na terenie Gminy [...], a także jej oświadczenie z dnia [...] listopada 2013 r. o wykonywaniu na drodze remontów nawierzchni polegających na dożwirowaniu drogi, uzupełnieniu pospółką oraz równaniu nawierzchni, a także oświadczenia złożone przez mieszkańców wsi [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ II instancji wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13.07.2017 r. sygn. akt I SA/Wa 695/17 wskazał, że wykonywanie remontów drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej (choćby nieutwardzonej) drogi. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego. Reasumując, Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Skargę na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli :H. D., S. S. i C. S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77§ 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego wynikiem było błędne ustalenie, że nieruchomość skarżących była w dniu [...].12.1998 r. we władaniu Gminy i była zajęta pod drogę w pasie odpowiadającym wymiarom projektowanych działek [...] i [...] (szerokości ok. [...] metrów), podczas gdy rzeczywisty stopień władania przez Gminę i zajęcia tej nieruchomości pod drogę w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną obejmował w dniu [...].12.1998 r. pas szerokości [...] metrów, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do części nieruchomości pozostającej poza wspomnianym pasem [...] metrów. W związku podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w aktach sprawy brak jest dowodu przesądzającego o zajętości przedmiotowych działek pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., jej przebieg zaś obrazuje mapa ewidencyjna, z której wynika, że szerokość drogi wynosi [...] m. W ocenie skarżących ani mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, ani jego wyjaśnienia nie mogą dowodzić zajęcia przedmiotowych działek pod drogę publiczną z uwagi na to, że geodeta powołuje się na szkice polowe sporządzone w dniu [...] marca 1998 r., a więc sporządzone przed [...] grudnia 1998 r., a ponadto pozostają w sprzeczności z mapą ewidencyjną sporządzoną w dniu [...] listopada 1998 r. Poza strefą jezdni szutrowej brak jest innych urządzeń drogowych. Zdaniem skarżących wiarygodność oświadczeń mieszkańców wsi jest wysoce wątpliwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej rozpoznający niniejszą sprawę prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Analiza akt sprawy wskazuje, że objęte zaskarżoną decyzją działki w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu publicznoprawnym i wchodziły w skład drogi gminnej. Zaliczenie ww. drogi to kategorii drogi gminnej wynika z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1987r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy droga ta zachowała status drogi gminnej. Podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe działki w dniu [...] grudnia 1998 r. wchodziły w skład ww. drogi gminnej w granicach wskazanych na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod numerem [...] w dniu [...] lipca 2013 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego, która odzwierciedla przebieg przedmiotowej drogi na dzień [...] grudnia 1998 r. Powyższe potwierdzają także wyjaśnienia złożone przez geodetę z dnia [...] maja 2019 r. i [...] lipca 2019 r., z których wynika, że przedstawiony na mapie z projektem podziału nieruchomości przebieg pasa drogowego, tj. przebieg urządzonej drogi żwirowej, usytuowanie skarp, rowów przydrożnych oraz przebieg projektowanych linii pasa drogowego, zostały przeniesione ze szkiców polowych oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z roku 1998 i jest on zgodny ze stanem faktycznym na dzień [...] grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu istotne jest, że sporządzone przez uprawnionego geodetę dokumenty mają charakter dokumentów urzędowych, określonych w art. 76 k.p.a., stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone i brak jest podstaw do ich kwestionowania. Wzruszenie mocy dowodowej takich dokumentów jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów, które skutecznie podważyłyby treść ww. dokumentów kartograficznych sporządzonych przez uprawnionego geodetę i wskazywałyby na inny stan faktyczny na dzień [...] grudnia 1998 r. Twierdzenia skarżących, że przedmiotowe działki w dniu [...] grudnia 1998 r. nie wchodziły w skład pasa drogowego są gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami. Prawidłowych ustaleń organów w tej kwestii nie może zmienić mapa ewidencyjna z dnia [...] listopada 1998 r. powoływana w skardze i załączona do pisma z [...] września 2020 r. , czy też aktualne zdjęcia. Dowody te nie odzwierciedlają bowiem stanu faktycznego na gruncie istniejącego w dniu [...] grudnia 1998 r. Jeśli chodzi o oświadczenia W. K., M. K. i J. G. odnoszące się do przebiegu drogi na dzień [...] grudnia 1998 r. i jej urządzenia oraz utrzymywania przez Gminę [...] , Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania. Powyższe oświadczenia stanową dowód w sprawie, którego oceny dokonał organ w ramach swobodnej oceny dowodów, zważywszy na okoliczność, że jest on zgodny z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawdziwości treści zawartych w powyższych oświadczeniach. A twierdzenia skarżących są gołosłowne. Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że działki nr [...] i [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu publicznoprawnym. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty i oświadczenia potwierdzają, że nad objętymi zaskarżoną decyzją działkami w dniu [...] grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne. Zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia [...] października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że Minister dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do wskazanej wyżej działek. Wydana decyzja jest więc zgodna z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a., co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżących postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo ustalił strony postępowania, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich pism skarżących nie stanowi na tyle istotnego uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Sąd nie dopuścił dowodu w postaci oświadczenia, załączonego do pisma z dnia 17 września 2020 r. z uwagi na to, że przeprowadzenie tego dowodu stanowiłoby naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., który zezwala sądowi administracyjnemu na przeprowadzanie dowodów jedynie z dokumentów. Załączone przez skarżących do ww. pisma oświadczenie stanowi zaś w istocie osobowy środek dowodowy, którego przeprowadzanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.