II GSK 1674/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Maria Jagielska Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2344/10 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 29 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności niezwiązanej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. K. na rzecz Prezesa Agencji Rynku Rolnego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2344/10 oddalił skargę R. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności niezwiązanej. Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym: W dniu 15 maja 2010 r. R. K. złożył do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. wniosek o przyznanie płatności niezwiązanej za uprawy za 2010 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcy płatności niezwiązanej za 2010 r., gdyż wnioskodawca nie został wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej. R. K. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w O. Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na treść art. 38a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702 ze zm., dalej: ustawa o Agencji Rynku Rolnego), organ odwoławczy zaznaczył, że płatność niezwiązana przysługuje za rok gospodarczy producentowi rolnemu, który jest m.in. wpisany do rejestru podmiotów, posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej, prowadzonego przez Dyrektora Terenowego Agencji Rynku Rolnego oraz spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej określone w przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ drugiej instancji przyznał, że R. K. złożył wniosek o stwierdzenie nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej, który nie spełniał wymogów formalnych. Wnioskodawca na wezwanie organu, nie uzupełnił braków wniosku, w konsekwencji czego wniosek R. K. pozostawiono bez rozpatrzenia. Informację o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia wysłano wnioskodawcy 28 października 2009 r. R. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podniósł, że zgodnie z treścią art. 38b ust.1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego prawo do uzyskania płatności niezwiązanej nabywa z mocy ustawy osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która uzyskała płatność związaną za ziemniaki skrobiowe dostarczone producentowi skrobi na podstawie umowy kontraktacji zawartej w roku gospodarczym 2007/2008. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego wydaje na wniosek zainteresowanego, decyzję administracyjną w sprawie stwierdzenia nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej i wpisuje wnioskodawcę do rejestru podmiotów uprawnionych do płatności niezwiązanej. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący został powiadomiony o brakach formalnych wniosku i pismem z 7 października 2009 r. został wezwany do ich uzupełnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie zostało dwukrotnie awizowane, lecz nie podjęto go w terminie. Podobnie informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie została podjęta przez skarżącego. Z przytoczonych okoliczności wynika, że w stosunku do skarżącego nie została wydana decyzja o stwierdzeniu nabycia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej i nie został on wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania tej konkretnej płatności. W związku z tym w świetle art. 38a ustawy o Agencji Rynku Rolnego brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku R. K. i wydania decyzji o przyznaniu płatności niezwiązanej. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 38a ustawy o Agencji Rynku Rolnego nie jest przepisem uznaniowym, dlatego w przypadku niespełnienia przez producenta przesłanek w nim zawartych organ nie może wydać decyzji przyznającej tę płatność. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że został wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej, o czym miałoby świadczyć pismo organu z 2 września 2009 r. Powołane przez skarżącego pismo, zdaniem Sądu pierwszej instancji, świadczy jedynie o tym, że organ poinformował producentów rolnych, że każdy plantator ziemniaka skrobiowego, który został wpisany do rejestru podmiotów posiadających prawo do uzyskania płatności niezwiązanej może ubiegać się o tę płatność za 2009 rok. Z pisma tego natomiast nie wynika, że skarżący został wpisany do właściwego rejestru. Ponadto Sąd wyjaśnił, że w granicach rozpoznawanej sprawy nie mieściły się sprawy dotyczące przyznania płatności niezwiązanej za lata 2008 - 2009, gdyż są to odrębne sprawy administracyjne w znaczeniu materialnoprawnym, które zostały wszczęte osobnymi wnioskami skarżącego oraz dotyczą odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy przyznania płatności niezwiązanej za rok 2010, a sąd nie może oceniać legalności decyzji podjętych w innych sprawach skarżącego, nawet jeśli mają one związek ze sprawą wszczętą wnioskiem z 15 maja 2010 r. Sąd uznał także, że rozpatrzenie wniosków skarżącego o przywrócenie terminów i "nadanie biegu jego wnioskom o przyznanie płatności niezwiązanej należnej za lata 2008 – 2010" należy do zakresu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił złożonego na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. wniosku pełnomocnika skarżącego o rozdzielenie skarg zawartych w jednym piśmie, tj. skargi na decyzję o odmowie przyznania płatności niezwiązanej za 2010 r., skargi na decyzję w sprawie płatności niezwiązanej za rok 2008, bezczynności organu w sprawie przyznania płatności za rok 2009 oraz stwierdzenia przyznania płatności niezwiązanej. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarga R. K. z 8 września 2010 r. dotyczy również innych decyzji i bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarga została wniesiona w terminie do zaskarżenia decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] lipca 2010 r., a skarżący w sposób jednoznaczny określił zaskarżony akt. Zdaniem Sądu, wola skarżącego co do zaskarżenia decyzji z [...] lipca 2010 r. została jasno wyrażona. R. K. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), w postaci błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że R. K. wniósł jedynie skargę na decyzję z [...] lipca 2010 r. Prezesa Agencji Rynku Rolnego, podczas gdy de facto w jednym piśmie wniósł on kilka skarg na działania tego organu; -art.12a § 2a p.p.s.a. polegające na odmówieniu pełnomocnikowi skarżącego sporządzenia i doręczenia kopii akt sprawy. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie tylko skargę na rozpoznaną decyzję ale również na bezczynność Prezesa Agencji Rynku Rolnego w sprawie terminu do uzupełnienia braków wniosku o stwierdzenie prawa do uzyskania płatności niezwiązanej, uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej za 2009 r. oraz złożenia odwołania od decyzji o odmowie przyznania płatności niezwiązanej za 2008 r. W odwołaniu od zaskarżonej decyzji skarżący kwestionował brak rozstrzygnięć organu w sprawie wniosków o przyznanie płatności niezwiązanych za lata 2008 – 2009. W ocenie skarżącego zawężenie zakresu przedmiotowego sprawy spowodowało, że Sąd nie skorzystał z uprawnień jakie daje art. 134 p.p.s.a. i nie orzekł o losie wniosków skarżącego dotyczących stwierdzenia prawa do uzyskania płatności niezwiązanej oraz przyznania takich płatności za lata 2008 – 2009. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest chybiony. Należy zauważyć, że powołany przepis, który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według skarżącego uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na błędzie w ustaleniach faktycznych odnoszących się do określenia przedmiotu skargi. Gdyby Sąd pierwszej instancji nie zawęził przedmiotu zaskarżenia do decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] lipca 2010 r., lecz uwzględnił, że skarga dotyczyła także bezczynności tego organu w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do: uzupełnienia braków wniosku o stwierdzenie prawa do uzyskania płatności niezwiązanej, uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności niezwiązanej za 2009 r. oraz złożenia odwołania od decyzji o odmowie przyznania płatności niezwiązanej za 2008 r., mógłby skorzystać z uprawnień, jakie daje art. 134 p.p.s.a. oraz wypełnić dyspozycję art. 57 § 3 p.p.s.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem i jego uzasadnieniem należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Jednym z nich jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, w ramach którego niewątpliwie mieści się określenie przedmiotu skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokładnie określił przedmiot skargi, który stanowiła decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] lipca 2010 r. Sąd wyjaśnił także powody, które spowodowały, że nie podzielił stanowiska skarżącego o objęciu jednym pismem (skargą z 8 września 2010 r.) kilku skarg. Argumentację Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie należy uznać za trafną. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko skarżącego wyrażone w uzasadnieniu omawianego zarzutu nie jest spójne. Gdyby nawet Sąd pierwszej instancji uznał, że istotnie jednym pismem objęto skargi na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego oraz bezczynność tego organu i zarządził rozdzielenie tych skarg, to przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie nie uległby zmianie, gdyż skargi na bezczynność byłyby rozpoznane w innych postępowaniach sądowoadministracyjnych. W związku z tym wiązanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej z zaniechaniem rozdzielenia skarg jest oczywiście niesłuszne. W omawianym kontekście nie można także zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że niewłaściwe określenie przedmiotu skargi spowodowało, że Sąd pierwszej instancji "(...) nie skorzystał z uprawnień, jakie daje mu art. 134 P.p.s.a. – i nie orzekł o losie wniosków skarżącego dotyczących stwierdzenia prawa do płatności niezwiązanej oraz przyznania takich płatności za lata 2008 – 2009." Przede wszystkim należy zauważyć, że z przytoczonej wypowiedzi wynika, że skarżącemu w istocie chodziło o zastosowanie przez Sąd art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pomijając już brak konsekwencji w określaniu przedmiotu skarg, które miały być wniesione przez skarżącego jednym pismem, to zauważyć należy, że co do zasady, dotyczyły one innych spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym, a więc wykraczały poza granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji – skargi na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] lipca 2010 r., a to wykluczało możliwość zastosowanie art. 135 p.p.s.a. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że powołany przepis w żadnym razie nie może być stosowany w przypadku bezczynności organu administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem akta sprawy udostępnia się stronom postępowania, które mają prawo je przeglądać i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Przewodniczący Wydziału nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o sporządzenie i doręczenie mu kserokopii akt sprawy, informując, że akta sprawy są do wglądu w czytelni akt. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, takie stanowisko jest co najmniej ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa do obrony. "Waga argumentów podnoszonych w postępowaniu sądowym zależy bowiem m.in. od stopnia opanowania akt." W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym przysługującym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowania w sprawie. Podstawą zaskarżenia może być tylko błąd popełniony przez sąd pierwszej instancji, skutkujący wadliwością orzeczenia. Podniesione w skardze naruszenie art. 12a § 2 p.p.s.a. z pewnością nie było błędem popełnionym przez sąd pierwszej instancji, gdyż nie pozostaje ono w związku z zaskarżonym wyrokiem. Odmowa sporządzenia i doręczenia pełnomocnikowi skarżącego kserokopii akt sprawy nastąpiła bowiem w fazie postępowania sądowoadministracyjnego poprzedzającego rozpoznanie skargi i wydanie wyroku. W tej sytuacji nie sposób dopatrzeć się związku między czynnością podjętą przez Przewodniczącą Wydziału, a procesowaniem przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i §2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię.