I OSK 987/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 59/19 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w przedmiocie wszczęcia przewodu doktorskiego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 59/19, po rozpoznaniu skargi S. L. (dalej: "skarżący") na bezczynność Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w przedmiocie wszczęcia przewodu doktorskiego, w pkt: 1) umorzył postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pismem z 4 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] (dalej: "Dziekan") z wnioskiem o wszczęcie przewodu doktorskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] (dyscyplina prawo) w zakresie tematu "[...]". Skarżący zwrócił się również z prośbą o wyznaczenie promotora i egzaminu z dyscypliny dodatkowej. Następnie pismem z 18 czerwca 2019 r. skarżący wniósł do Senatu Uniwersytetu [...] ponaglenie w związku z bezczynnością Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w sprawie wszczęcia przewodu doktorskiego w dyscyplinie prawo. Natomiast pismem z 1 sierpnia 2019 r., wniesionym drogą elektroniczną na skrzynkę ePUAP, skarżący wywiódł skargę na bezczynność Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] (dalej: "Rada Wydziału", "organ") w przedmiocie niepodjęcia jakiejkolwiek aktywności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego odnośnie do wszczęcia przewodu doktorskiego. Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie, w tym nie przekazał decyzji, uchwał, pism, informacji czy też wezwań. Skarżący wniósł m.in. o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do wydania przedmiotowej decyzji w terminie czternastodniowym i skierowanie sprawy do postępowania uproszczonego. Z kolei w piśmie z 21 sierpnia 2019 r. Dziekan wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków w przesłanej dokumentacji do wszczęcia przewodu doktorskiego, tj.: 1) wniosek o wszczęcie przewodu doktorskiego z uzupełnionymi danymi promotora – wzór nr 2 do Uchwały RW nr [...] z dnia [...] września 2016 r.; 2) opinię przewidywanego promotora zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr [...] do Uchwały RW nr [...] z dnia [...] września 2016 r., cz. III, pkt 2 c. – w oryginale; 3) informację o tym, czy otwierał wcześniej przewód doktorski (jeśli tak, to na jakiej Uczelni/Wydziale). Natomiast w odpowiedzi na skargę Rada Wydziału wniosła o jej oddalenie, wskazując, że wniosek skarżącego o wszczęcie przewodu doktorskiego i wyznaczenie promotora zawierał istotne braki formalne. Skarżący został wezwany pismem z 21 sierpnia 2019 r. do ich uzupełnienia, jednakże w wyznaczonym terminie tego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku wskazał, że stosownie do art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, do dnia 30 kwietnia 2019 r. przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczyna się na podstawie przepisów dotychczasowych. Tym samym w przedmiotowej sprawie mają jeszcze zastosowanie przepisy (aktualnie już nieobowiązującej) ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789; dalej: ustawa o stopniach naukowych). Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 tej ustawy w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Natomiast szczegółowy tryb i warunki przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim zostały uregulowane w Rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego trybu i warunków przeprowadzania czynności w przewodzie doktorskim, w postępowaniu habilitacyjnym oraz w postępowaniu o nadanie tytułu profesora (Dz. U. z 2018 r., poz. 261; dalej: "rozporządzenie"). Rozporządzenie to utraciło obecnie moc obowiązującą, ale ma zastosowanie do m.in. przewodów doktorskim wszczętych na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym. W ocenie Sądu organ był bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego, gdyż do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności przewidzianych prawem. Od dnia złożenia wniosku do 1 sierpnia 2019 r. upłynęło bowiem wystarczająco dużo czasu, by organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku lub podjął uchwałę na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o stopniach naukowych. Jednakże bezczynność ta została konwalidowana jeszcze przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, ponieważ w piśmie z 21 sierpnia 2019 r. Dziekan wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków w przesłanej dokumentacji do wszczęcia przewodu doktorskiego. Zdaniem Sądu żądanie przez organ na podstawie art. 64 k.p.a. uzupełnienia podania miało oparcie w przepisach prawa. Skoro bowiem wniosek o wszczęcie przewodu doktorskiego wystosowany przez skarżącego nie zawierał tych elementów, to jak najbardziej zasadnie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., został on wezwany do usunięcia braków w przesłanej dokumentacji do wszczęcia przewodu doktorskiego. Skarżący nie uzupełnił tych braków w zakreślonym terminie. Tym samym organ jeszcze przed rozpoznaniem skargi na bezczynność przez Sąd przerwał swój stan bezczynności i podjął właściwe czynności w sprawie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że organ nieznacznie uchybił terminowi do załatwienia sprawy. Następnie zaś podjął niezbędne czynności w sprawie. Jego działanie nie miało zatem znamion umyślności. Takie postępowanie, choć niezasadnie przedłużyło termin do podjęcia niezbędnych czynności, to nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Skarżący powyższy wyrok zaskarżył w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na: błędnej wykładni art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, przez uznanie, że rzeczona tam autonomia znosi stosowanie przepisów powszechnie obowiązujących, czyli nakazów wprost wynikających z ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, podczas gdy wydane na podstawie art. 31 ww. ustawy rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 stycznia 2018 r. wyraźnie wskazuje, że obowiązkiem osoby ubiegającej się o nadanie tytułu doktora jest załączenie propozycji wskazania promotora pracy, § 1 ust. 2 pkt 3, a nie załączenie opinii przewidywanego promotora, błędnej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, przez uznanie, że organ prawidłowo zastosował konsekwencje wynikające z art. 64 § 2 k.p.a., podczas, gdy brak jest dowodu doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych z 21 sierpnia 2019 r. skarżącemu kasacyjnie, przepisów postępowania, tj.: a) art. 149 § 1a p.p.s.a., przez jego zastosowanie i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie tylko wtedy, gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, co wprost wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z faktem, że do dnia wydania zaskarżonego wyroku organ nie podjął żadnej skutecznej czynności; b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez uznanie, że: nie został naruszony art. 35 k.p.a. i organ nie pozostaje w bezczynności, pomimo, że jedyna, nieskuteczna czynność, w sprawie została podjęta dopiero 21 sierpnia 2019 r., czyli po upływie 4 i pół miesiąca od dnia złożenia wniosku, a po wniesieniu skargi na bezczynność, skarżący został prawidłowo wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wszczęcie przewodu doktorskiego, podczas gdy w aktach organu brak jest potwierdzenia doręczenia skarżącemu pisma z 21 sierpnia 2019 r., co stanowi naruszenie art. 46 § 3 i 46 §4 pkt 3 k.p.a., prawidłowo zastosowano art. 64 § 2 k.p.a., przez przyjęcie, że skarżący nie usunął braków formalnych wniosku w przypisanym terminie, w sytuacji, gdy wezwanie nie zostało mu doręczone. c) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przez jego zastosowanie, podczas gdy w związku z bezskutecznością podjętych przez organ czynności nie sposób uznać aby postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, przyznanie wyznaczonemu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za postępowanie kasacyjne wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że ww. wynagrodzenie nie zostało uiszczone przez stronę ani w części, ani w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych enumeratywnie w § 2 pkt 1-6 tego przepisu. W niniejszej sprawie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., albowiem strona utraciła zdolność sądową. Ustawowa definicja zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym została zawarta w art. 25 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jest to zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Zdolność sądowa, jako bezwzględna przesłanka procesowa, stanowi cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 p.p.s.a. Stosownie do art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Dlatego też posiadanie zdolności sądowej przez podmioty występujące przed sądem administracyjnym jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia skutecznego i ważnego postępowania. Brak zdolności sądowej uniemożliwia podjęcie bądź kontynuowanie postępowania sądowadministracyjnego. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest zatem ustalić czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego, które obligowałoby sąd do zapewnienia temu podmiotowi udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 2035/15). W niniejszej sprawie Rada Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], której bezczynność zaskarżył skarżący, przestała być organem uczelni. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ww. organ uczelni utracił byt prawny bez wskazania następstwa prawnego w tym zakresie. W sprawie istotne są zmiany stanu prawnego jakie dokonały się po dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie przewodu doktorskiego z 4 kwietnia 2019 r. W stanie prawnym obowiązującym do 1 października 2018 r., przewód doktorski – stosownie do art. 14 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2017 r., poz. 1789 ze zm.) - przeprowadzała i stopień doktora nadawała: 1) w szkole wyższej - rada wydziału lub rada innej jej jednostki organizacyjnej; 2) w innej jednostce organizacyjnej - rada naukowa (ust. 1). Zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy czynności przewodu doktorskiego kończyły się uchwałami rady jednostki organizacyjnej w przedmiocie m.in. wszczęcia przewodu doktorskiego i wyznaczenia promotora, a także promotora pomocniczego, w przypadku jego udziału w przewodzie. W myśl art. 60 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) – obowiązującego do 1 października 2018 r. – co do zasady organami kolegialnymi uczelni publicznej były senat i rady podstawowych jednostek organizacyjnych (ust. 1), natomiast organami jednoosobowymi uczelni byli rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych, zaś kierownikiem wydziału był dziekan (ust. 6). Zgodnie z art. 179 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm. – dalej zwanej "ustawą wprowadzającą") w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668), tj. od 1 października 2018 r., do 30 kwietnia 2019 r. przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczynało się na podstawie przepisów dotychczasowych. Stosownie zaś do art. 179 ust. 5 ustawy wprowadzającej w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 września 2019 r. nie wszczynało się postępowań w sprawie nadania stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego i tytułu profesora. W myśl natomiast art. 228 ustawy wprowadzającej z 30 września 2019 r. rady podstawowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 60 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3 (tj. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym), oraz kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 60 ust. 6 tej ustawy, przestają być organami uczelni (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 228 ust. 4 ustawy wprowadzającej z 1 października 2019 r. rektorzy wstępują w prawa i obowiązki kierowników podstawowych jednostek organizacyjnych. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że właściwe na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie przeprowadzenia przewodu doktorskiego kolegialne organy uczelni publicznej (m.in. rady podstawowych jednostek organizacyjnych – rady wydziałów) utraciły status organów uczelni i to bez – w odróżnieniu od organów jednoosobowych uczelni jakimi byli kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych - jednoczesnego wskazania następstwa prawnego tych organów w omawianym zakresie. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 30 stycznia 2020 r., I OZ 1444/19, w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i tożsamym stanie prawnym, kluczowy jest przepis art. 228 ust. 2 ustawy wprowadzającej i użyty w nim zwrot "przestają być organami uczelni". Zwrot ten jest jasny i oznacza, że rady wydziałów uczelni publicznych przestają być organami uczelni, a co za tym idzie, nie jest dopuszczalne prowadzenie przez nie postepowań w zakresie przewodu doktorskiego. Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] przestała być organem uczelni, w konsekwencji utraciła w sposób następczy zdolność sądową, a z tym wiąże się to, że nie jest dopuszczalne prowadzenie przez nią postępowania, w którego zakresie, w ocenie skarżącego, miałaby być ona bezczynna. Brak jest zatem organu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, albowiem w miejsce Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] nie wstąpił żaden inny organ będący jej następcą prawnym. Ustawodawca nie przewidział bowiem sukcesji prawnej dla rad wydziałów, w szczególności w zakresie przeprowadzania przewodu doktorskiego i nadania stopnia doktora. Stosownie do art. 178 ust. 1 obecnie obowiązującej w tym zakresie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, stopień naukowy albo stopień w zakresie sztuki nadaje, w drodze decyzji administracyjnej: 1) w uczelni - senat lub inny organ uczelni, o którym mowa w art. 28 ust. 4 (tj. określony w statucie organ uczelni w zakresie danej dyscypliny lub w zakresie danej dziedziny); 2) w instytucie PAN, w instytucie badawczym oraz w instytucie międzynarodowym - rada naukowa. W Uniwersytecie [...], z uwagi na treść uchwalonego Statutu, postępowania w sprawie nadania stopnia doktora od 1 października 2019 r. są prowadzone przez "nowe organy", tj. Rady Dyscyplin Naukowych. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że wobec utraty przez Radę Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] zdolności sądowej zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania przewidziane w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Kontynuowanie postępowania w stosunku do strony, która nie miała zdolności sądowej lub procesowej czyni to postępowanie nieważnym (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 186 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpozna zatem wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.